В начале своей работы хотелось бы вспомнить слова президента Российской Федерации В. В. Путина на ежегодном обращении к обеим палатам Федерального собрания: «Сегодня, когда мы идем вперед, важнее не вспоминать прошлое, а смотреть в будущее. Надо добиваться, чтобы все мы - предприниматели, властные структуры, все граждане - глубоко прочувствовали свою ответственность перед страной. Чтобы строгое исполнение закона стало осознанной потребностью всех граждан России….. …..На государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон….»

Тема законности играет довольно большую роль во всем обществе. На усиление именно законности направлены все силы в последнее время. Например, введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, усиление роли Прокуратуры и других институтов.

Законность – один из основополагающих принципов государственного руководства общества в целом, важное средство укрепления и развития государственности, упрочения охраны и развития экономической базы государства, необходимое условие демократической системы государства.

Проблема законности должна рассматриваться, начиная с самых верхних эшелонов власти государства, именно поэтому в своей работе я затронул тему рассмотрения законности органов законодательной и исполнительной власти. Но, рассмотрение вопроса законности невозможно без рассмотрения института гарантий этой законности. В качестве такого института я вижу Прокуратуру.

Структуру работы я построил следующим образом: в первой главе рассматривается теоретические вопросы законности. Определение понятия, содержания, принципов, функций, гарантий. Вторая глава целиком посвящена практике взаимодействия органов Прокуратуры и законодательных и исполнительных органов власти. Здесь содержится большое количество статистической информации, примеров успехов и неуспехов работы органов Прокуратуры, приведены копии документов по приведению в состояние законности нормативных актов органов власти.

Третья глава посвящена видению проблемы совершенствования взаимодействия вышеупомянутых органов. Предлагаются соответствующие шаги по укреплению законности органов власти.

1. Законность как важнейший принцип функционирования органов исполнительной власти в Российской Федерации.

1.1. Понятие и содержание законности.

В юридической литературе законность рассматривается по-разному. Часто ее определяют как режим, принцип, метод государственного руководства обществом, состоящий в издании и проведении в жизнь законов и иных нормативно-правовых актов в интересах определенного класса, социальных групп или народа в целом (см. рис 1)1.

Рис 1.

Законность

Принцип

Метод

Режим

В соответствии с этим определением законность состоит из двух элементов: законотворчества (издание законов и основанных на них правовых актов) и осуществления нормативно-правовых актов. Однако представляется весьма спорным включение в понятие законности правотворческого процесса, т. е. особой формы или особого вида деятельности соответствующих органов, призванных устанавливать новые нормы, изменять или отменять старые. Ведь если нормы права изменяются, то, следуя логике, нельзя сказать, что законность — величина постоянная; она меняется всякий раз, как только происходит корректировка законодательства.

Правотворческий процесс— это деятельность, которая определяется соответствующими нормативными актами, она подпадает под необходимость соблюдать, исполнить законность и в этом отношении не отличается от других видов государственной деятельности, например, от правоприменения, следовательно, нет необходимости включать ее в понятие законности. Законность связана с законами, но они выступают не как ее составная часть, а прежде всего, как предпосылка и условие ее осуществления2.

Разногласия в юридической литературе по поводу определения законности порождены не столько сложностью, многогранностью и динамикой предмета, сколько терминологической неясностью. Термин "законность" обозначает положительное отношение к законам в практической деятельности и повседневной жизни3.

     В советской юриспруденции долгое время господствовал классовый подход в понимании законности. Считалось, что подлинная законность может быть только социалистической, т.к. любая антагонистическая формация (рабовладельческая, феодальная, буржуазная) есть не что иное, как режим "узаконенного беззакония". Неоднозначно было отношение к проблеме В. И. Ленина, который сначала писал о том, что диктатура пролетариата - власть, не связанная никакими законами, а затем настаивал на соблюдении единой законности. В 1934 г. народный комиссар юстиции РСФСР Н.В. Крыленко видел в социалистической законности три основных элемента: 1) борьба с классовым врагом; 2) принуждение к исполнению советских законов; З) гарантирование каждому трудящемуся возможности приложить свой труд в пределах, которые ему дает советский закон. После исторического совещания правоведов в 1938 г. под влиянием идей А. Я. Вышинского социалистическую законность стали понимать как строгое и неуклонное исполнение законов и подзаконных актов всеми субъектами советского права в интересах пролетарского государства. Долгое время социалистическую законность рассматривали сначала как метод осуществления диктатуры пролетариата, а затем - как метод осуществления общенародным государством его задач и функций.
     После 1985 г. предпринимаются попытки переосмыслить законность как политико-правовое явление, наполнить этот термин новым содержанием. В результате дефиниция освобождается от классово-идеологического аспекта правопонимания4.
     В современной российской правовой науке особое внимание обращается на тесную связь законности с демократией, выражающуюся в принципе: нет законности без демократии и нет демократии без законности.
     Важное изменение в понимании законности связано с восприятием в России (и закреплением в Конституции РФ 1993г.) идеи правового государства. В свете последней законности - это не просто исполнение законов, но и подзаконность деятельности государства, обязательность законов для всех государственных органов. Кроме того, в понятие законность включаются и требования общества к государству по обеспечению прав, свобод человека и гражданина, правопорядка. Отсутствие этих неотъемлемых элементов свидетельствует и об отсутствии законности. С этой точки зрения нельзя говорить о законности в тоталитарных и авторитарных государствах.
     Таким образом, законность в демократическом обществе представляет собой совокупность взаимосвязанных требований общества к государству, праву и права к государству и иным участникам общественных отношений; отражение этих требований в общественном сознании; реализацию данных требований в социальной практике.
     В настоящее время в отечественном правоведении преобладают тенденции максимально широкого понимания законности, при котором оно выступает как политико-правовое явление, характеризующее процесс совершенствования государственно-правовой формы организации общества и реализации идеи социальной справедливости путем строгого и неуклонного соблюдения и исполнения действующего законодательства5.
     По другой широкой трактовке законность означает идею, требование и систему (режим) реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве, в подзаконном нормотворчестве. Содержание законности составляет такое законодательство, которое адекватно воплощает правовые принципы, общечеловеческие идеалы и ценности, насущные потребности и интересы человека, объективные тенденции социального прогресса. Законность рассматривается как система реально действующего права, что предполагает: во-первых, наличие в обществе и государстве правового законодательства (законность точнее было бы определить в данном случае как правозаконность); во-вторых, полное осуществление реализации Конституции и других законов; в-третьих, эффективную защиту действия Конституции и других законов6.

Термин "законность" используется и зарубежными правоведами и законодателями. Но концептуальная проработанность данного сложного политико-правового явления практически отсутствует. Во многом это объясняется тем, что, например, западная юридическая доктрина преимущественно оперирует двумя другими терминами - "верховенство закона" и "правовое государство", которые включают в себя и понятие законность7.

Не претендуя на истину в последней инстанции, понимая, что никакое краткое определение не может отразить все стороны предмета, хотелось предложить следующее понимание законности: это требование общества и государства, состоящее в точной и неуклонной реализации правовых норм всеми и повсеместно.

Суть этого требования заключается в добросовестном, ответственном соблюдении, исполнении, использовании и применении правовых норм, оно предусматривает, прежде всего, активное участие в управлении государственными и общественными делами на основе и в рамках закона.

Законность тесно связана с государством и обусловлена такими его специфическими характеристиками, как разделение граждан по территориальному признаку и наличие публичной власти8.

Разделение граждан по государственно-территориальным единицам неизбежно ведет к тому, что их поведение подпадает под правовое регулирование, осуществляемое не только федеральными, но и органами власти субъектов федерации, местного самоуправления. Законность, рассматриваемая в этом аспекте, обозначает иерархию правовых норм (законов и подзаконных актов), известное соответствие и подчинение нормам права, установленным высшими и центральными органами государства.

Публичная власть - сложное понятие. Прежде всего, это государственная власть, основными формами реализации которой являются правотворчество, управление и правосудие; законность заключается в осуществлении всех функций в определенных границах и по определенным правилам.

В условиях законности государственные органы и должностные лица призваны в соответствии с действующими нормами права рассматривать и решать конкретные вопросы, касающиеся прав и свобод граждан, реагировать на жалобы по поводу незаконных актов применения права. В свою очередь граждане должны исполнять обязанности, возложенные на них правовыми нормами.

Законность связана и с государственным суверенитетом. Его законы обладают всеобщей обязательностью. Это значит, что их сила распространяется не только на государственные органы, должностных лиц и граждан, но и на все иные организации и их органы. В этой связи встает очень интересная проблема соотношения законности и политической системы в целях раскрытия особенностей складывающегося политического режима, т. е. рассмотрение законности как явления политико-правовой жизни, как принципа функционирования политической системы. В настоящее время ведется активный анализ нормативной основы функционирования последней9.

Право как регулятор общественных отношений выполняет свои функции прежде всего в процессе соблюдения, исполнения, использования и применения юридических норм общественной практике, поэтому законность существует, пока существует право, является правовым режимом общественных отношений.

В западной литературе такое состояние стали называть правозаконностью, что свойственно обществу с развитыми гражданскими и демократическими институтами, считая, что соблюдение великих принципов правозаконности ярко свидетельствует об особенностях жизни в свободных странах, отличающихся от стран с авторитарным режимом. Концепция правозаконности сознательно разрабатывалась лишь в либеральную эпоху и стала одним из ее величайших достижений, послуживших не только щитом свободы, но и отлаженным юридическим механизмом ее реализации10.

Понятие законности как режима вытекает из того факта, что право объективно. Оно порождает и столь же необходимое явление — законность, которое связано с осуществлением права. Поэтому понятие законности как режима нередко употребляется в качестве синонима понятия "право", что нельзя признать удачным, так как взаимодействие законности и права есть встречное влияние однопорядковых общественно-политических явлений.

Законность оказывает на право обратное влияние, в нем, как в процессе его формирования, так и реализации, объективируются требования законности.

1.2. Принципы законности.

Для понимания природы законности нужно выяснить ее основные принципы. Рассмотрим наиболее важные из них:

1. Важнейшей чертой законности является её всеобщность.

Требование соблюдать юридические нормы относится ко всем, кто находится в пределах действия права. Никто не может уклоняться от выполнения установлений, исходящих от государства, точно так же, как и государство не может уклониться от обеспечения и защиты законных прав личности. Приоритетным субъектом правового регулирования являются граждане государства. Государство обязано создавать наиболее благоприятный режим для удовлетворения разнообразных интересов своих граждан.

Всеобщность, как необходимая черта законности, в одинаковой мере относится и к государству, и к его гражданам. Государство ответственно перед гражданином, а гражданин перед государством. Если в законах государства выражаются действительные интересы его граждан, то правовые предписания реализуются без принудительных мер государственного воздействия. Понятно, что государство не может учесть всю гамму индивидуальных интересов, да и не должно.

Однако посредством законодательной деятельности оно может и должно предоставлять своим гражданам возможность самостоятельно распоряжаться собственными благами и свободой деятельности. Обеспечение всеобщности соблюдение правовых предписаний - задачи государства и его органов. Обладая необходимыми организационными, материальными и принудительными средствами, оно призвано надёжно охранять законные права и интересы граждан. Сами граждане внегосударственно-правовых структур не могут установить режим законности в общественной жизни11.

2. Равная возможность всех граждан пользоваться защитой закона и их равная обязанность следовать их предписаниям (равенство всех перед законом и судом). Прочий эффективный режим законности в обществе возможен только в условиях равенства всех людей перед законом и судом. С одной стороны, субъекты права должны в полном объёме выполнять возложенные на них обязанности, подчиняться требованиям закона. С другой стороны, государство должно создавать все необходимые условия для осуществления их законных прав и интересов. Права и свободы других лиц. В условиях правовой государственности это требование имеет принципиальное значение, поскольку свобода одного человека не может быть реализована в ущерб свободе другого. Закон не допускает ущемление прав одних за счёт прав других граждан государства12.

3. Единство законности. Законы представляют абсолютно одинаковые требования ко всем субъектам, находящимся в сфере временного и пространственного действия. Законы федеративного государства имеют одинаковую силу на территории всех государственных образований, входящих в состав федерации. Единое понимание сущности и конкретного содержания законов обеспечивает законность правоприменительной деятельности компетентных органов и должностных лиц. Она соответствует действительному смыслу законов и проводит в жизнь заложенные в нём регулятивные функции13.

Верховенство закона. Является свойством законности, связанным с исключительностью закона, означающим иерархию нормативно-правовых актов, что закрепляется в Конституции РФ. Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Функционирование государства должно осуществляться исключительно на основе законов, при строгой реализации должностными лицами своих обязанностей и прав социальных субъектов. Это свойство распространяется на все правовые формы деятельности государства: правотворческую, исполнительно-распорядительную и правоохранительную. Оно не позволяет должностным лицам — исполнителям норм права (прежде всего закона) занимать позицию "свободного усмотрения", произвольно принимать решение, исполнять или не исполнять закон по тем или иным мотивам14.

5. Неотвратимость реализации законности. Обозначает пресечение любых нарушений закона, от кого бы они ни исходили, неотвратимость ответственности за эти нарушения. Всякое правонарушение есть одновременно и нарушение законности. Праву должны быть чужды "мертвые" нормы, которые только провозглашаются, но не реализуются. Еще Петр Великий отмечал: "Всуе законы писать, коли их не исполнять". Законность является проводником, реальностью его, это право в действии, реализации его как социальной ценности, как важнейшего инструмент регуляции общественных отношений15.

6. Недопустимость противопоставления законности и целесообразности. Законность есть высшая целесообразность. Диалектика взаимоотношений здесь такова: любое отступление от законности, объясняемое "высшими интересами", "требованиями народа", "моральными соображениями" и т. п., приводит к дестабилизации в обществе, способствует росту правового нигилизма.

Если закон устарел, стал нецелесообразен, то его нужно изменить, дополнить, но только в соответствии с установленной процедурой, которая также определяется законом. До тех пор, пока изменения не внесены, закон действует, существует. "Не зря древние говорили: "Закон суров, но это закон".

В то же время законность предполагает учет целесообразности, пользы в процессе применения права, когда назначается конкретная мера наказания за совершенное правонарушение.

Но в любых случаях соображения целесообразности учитывается на основании и в рамках закона16.

7. Предотвращение и эффективная борьба с правонарушениями. Правовое государство создаёт необходимые материальные, политические, социальные и другие предпосылки для предотвращения и пресечения правонарушений. Благоприятные материальные условия жизни, социальная защищённость населения, политическая стабильность в стране, наличие справедливых правоохранительных законов составляют реальную основу режима законности.

Непосредственная защита интересов субъектов права, любого гражданина, проживающего на территории государства, осуществляется специальными правоохранительными органами: судом, прокуратурой, арбитражем, милицией. Обеспечивая законное функционирование общественных отношений, эти органы в необходимых случаях применяют к правонарушителям различные меры государственного принуждения.

Решения конституционного суда являются окончательными, опротестованию и обжалованию не подлежат. Таким образом, требования законности в единстве и взаимодействии обеспечивают стабильность и гармоничность общественной жизни, способствуют развитию гражданского общества в соответствии с объективными законами исторического процесса.

Законность представляет собой процесс осуществления законов. Режим законности означает такое состояние общественной жизни, при котором участники правоотношений свободно реализуют принадлежащие им юридические права и обязанности. Законность есть предпосылка такого порядка в общественной жизни, который соответствует предписаниям правовых норм. Другими словами, в результате действия законности в обществе складывается правовой порядок, являющийся целью правового регулирования общественных отношений17.

8. Неразрывная связь законности и культурности. Без культурности не может быть, и речи о законности; чем выше уровень культуры общества в целом, отдельных граждан, тем выше и уровень законности.

Единство права к законности вытекает из свойства права как регулятора общественных отношений. Государство не привносит законность в право, а учитывает природу последнего и обеспечивает реализацию его функций посредством законности. Так как законность связана с реализацией права, то из этого вытекает целый ряд свойств, конкретизирующий сказанное выше.

Законность, рассматриваемая как режим государственной и общественной жизни, включает не только требование законосообразного поведения, но и само такое поведение. Только в единстве этих сторон может быть осуществлен режим законности, который неразрывно связан с демократией, является ее выражением. Если право демократично по своему содержанию, то его нормы обеспечивают действие институтов демократии, прежде всего, прав и свобод граждан. Реализация законов есть не только правовое, но и политическое требование, поскольку нарушение законности причиняет ущерб общественным интересам18.

Законность включает равенство всех перед законом, равенство прав и обязанностей. Выполнение последних есть реализация требований законности и в то же время обеспечение условий использования демократических прав, что способствует активному участию граждан в делах общества и государства, прежде всего в демократической процедуре принятия законов и других нормативных актов. Это является залогом того, что принимаемые законы будут восприняты их абсолютным большинством. Демократия, в свою очередь, обеспечивает заинтересованность людей в исполнении законодательства и подконтрольности деятельности государственного аппарата. Это надежная гарантия законности.

Законность как режим государственной и общественной жизни есть единство объективно необходимых требований строгого и неукоснительного практического осуществления закона и иных нормативно-правовых актов, т.е. строжайшей фактической реализации, воплощения в жизнь.

Важным аспектом исследования законности является ее рассмотрение как принципа, как идеологического явления. Согласно принципу законности поведение всех субъектов должно отвечать законам и подзаконным актам. Это одна из идей правосознания, идеологическая предпосылка режима законности.

В то же время ясно, что нельзя сводить это понятие к принципу законности. Если определять законность как "совокупность определенных требований", "режим требований", то тогда она сводится к одному из своих идеологических проявлений — к принципу или методу деятельности, воплощенному в требованиях. Требования — это сфера только сознания, а законность этим не ограничивается, поэтому она представляет собой режим общественных отношений, а не режим требований.

В современных условиях в процессе формирования правового государства, перестройки правового сознания нашего общества важным становится определение основных тенденций в разработке теории законности19:

проведение четких разграничений законности как режима и форм ее реализации (как метода государственного руководства обществом, как принципа деятельности социальных субъектов);
изучение законности в связи с другими социально-политическими явлениями (правотворчеством, демократией, правосознанием);
анализ законности в механизме правового регулирования, дающий возможность более четко отграничить ее от близких государственно-правовых явлений, исследовать ее структуру, т. е. состав элементов и связь между ними.

Мало исследован вопрос о функциях законности. С учетом ее сущности и роли в жизни общества можно назвать в общей форме три основанные функции:

проведение в жизнь государственной воли народа, связь законности с реализацией права;

создание условий для выработки целесообразных, эффективных норм права, связь законности с правотворчеством;

обеспечение реальности правового регулирования, связь законности со всеми элементами его механизма.

Научный интерес представляет анализ структуры законности. К элементам, лежащим в ее основе, относится:

а) правоверность субъектного состава участников общественных отношений (определяемая их правоспособностью);

б) правомерность положения (социальной позиции) участников общественной жизни (определяемая содержанием и объемом их субъективных прав и обязанностей);

в) правомерность деятельности субъектов по применению и реализации прав и обязанностей (определяемая "материальными" и формальными ее показателями, укрепленными в соответствующих юридических нормах). Суть познания внутренне необходимых связей законности состоит в том, что скрывается механизм конституирования, функционирования и развития общественных отношений20.

1.3.Гарантии законности

Под основными средствами обеспечения законности в юридической науке принято понимать систему гарантий и методов обеспечения законности. Схематично в теории государства и права гарантии законности рассматриваются так21 (см. рис 3):

Рис.3

Гарантии

Общие

Юридические

Прокурорский надзор

Экономические (материальные)

Законность

Социальные

Судебный контроль

Политические

Совершенствование законодательства

Идеологические

Конституционный контроль

Президент

Гарантии — это совокупность условий и способов, позволяющих беспрепятственно реализовать правовые нормы, пользоваться субъективными правами и исполнять юридические обязанности.

Под гарантиями понимаются как объективные условия существования общества, так и специально выработанные государством и общественностью средства, обеспечивающие точную реализацию норм права всеми субъектами.

Экономическими (материальными) гарантиями являются, прежде всего, материальные условия жизни общества, сердцевину которых составляют социально-экономическое устройство общества, существующие формы собственности, их многообразие, хозяйственная самостоятельность частных (физических) и юридических лиц.

Социальные гарантии включают весь комплекс общественных мер по борьбе с правонарушениями, отступлениями от идеи законности. Это профилактическая, деятельность по предупреждению правонарушений, контрольная функция общественности, использование возможностей учета общественного мнения и. т. п.

Политические гарантии — это демократизм государственного и общественного строя, отраженный в функционировании политической системы в целом, с присущими демократическому обществу политическим плюрализмом, реальным разделением властей, наличие правового государства (или хотя бы тенденции к его построению).

Идеологические гарантии состоят в господстве идеологии, на базе которой развиваются духовная жизнь общества, идейное воспитание граждан, включая все формы общественного сознания, в первую очередь правовое, глубокое уважение к праву как социальной ценности.

Юридические гарантии выступают как система специальных средств укрепления законности и правопорядка, деятельность специальных правовых органов по предупреждению и пресечению правонарушений.

К специальным юридическим средствам следует отнести, прежде всего, все нормы права, в которых выражено требование законности. Правовая регламентация общественных отношений ставит правоохранительные органы в четкие правовые рамки, лишает их возможности действовать исходя из интересов целесообразности.

Юридическое требование законности состоит в следующем:

справедливое наказание за неисполнение норм права;
законодательное (конституционное) закрепление верховенства закона и определение способов его охраны;

3) возложение на определенные органы обязанности охранять законность, пресекать ее нарушения, контролировать и осуществлять надзор за исполнением законов и определение полномочий этих органов по реализации функции охраны законности и правопорядка;

4) законодательное закрепление за гражданами возможности отстаивать свои права, запрещение использовать их в ущерб другим лицам, конституционное закрепление идеи презумпции невиновности. Эти способы закреплены в Конституции РФ, а в отраслевом законодательстве получили конкретизацию.

Правоохранительные органы пресекают нарушения законности, восстанавливают права, устраняют неблагоприятные последствия правонарушений. По действующему законодательству органы дознания, прокурор, следователь, суд обязаны выявить причины и условия, способствовавшие совершению преступления, и принять меры к их устранению.

Прокуратура — это специальный орган, на который возложены обязанности общего надзора за законностью следствия и дознания, содержания в местах изоляции, за актами судебных органов с точки зрения их обоснованности и законности. Ее деятельность осуществляется в специфических формах:

привлечение к уголовной ответственности;
поддержание государственного обвинения в суде;
разрешение жалоб граждан; выдача ордеров на арест и обыск;
принесение протеста на незаконные нормативные акты и индивидуальные решения государственных органов, должностных лиц, учреждений и организаций;

проверка состояния законности в учреждениях и организациях; надзор за: - деятельностью муниципальной и криминальной милиции;

-обращением с исками в суд в целях защиты прав и законных интересов граждан и организаций.

Важной гарантией является судебный контроль, так как "третьей властью" является вся система правосудия. Надо полагать, настала пора вообще изменить наше видение правосудия, интерпретацию его назначения лишь как "применителя права". Опыт развитых демократических стран, причем не только англо-американской группы, свидетельствует, что высокий уровень правового развития достигается в обществе, где суд, опираясь на Конституцию, на закон, на общепризнанные права человека, тоже творит право. Поэтому придание решениям высших судебных инстанций функций судебного прецедента представляется делом назревшим, вполне оправданным.

Деятельность судебных органов на основе гласности должна создавать условия для укрепления законности и правопорядка в нашей стране, включая и впервые осуществляемый конституционный контроль.

В современных условиях особую важность имеет нормативное закрепление обязанностей Президента России быть гарантом конституционной законности, используя для этого все дозволенные средства, включая в первую очередь деятельность правоохранительных органов по пресечению правонарушений и устранению их вредных последствий, профилактическую работу. Кроме того, важно личное восприятие каждым идей законности и понимания необходимости укрепления правопорядка.

Большое значение в современных условиях приобретает комплексная разработка системы мер и государственно-правовых механизмов, призванных защищать конституционные права и законные интересы граждан, субъектов федерации, предотвращать злоупотребления своими правами со стороны государственных органов, обеспечивать единство правовой системы.

Отсутствие конституционного механизма ответственности должностных лиц всех ветвей власти за принимаемые решения слишком очевидно для юристов, его создание напрашивается само собой. В этой связи являются прогрессивными принимаемые законодателем меры по персонификации ответственности должностных лиц за исполнение незаконных актов, приказов и распоряжений. "Законность" тоталитарной системы, которая строилась на известной формуле: "приказ начальника — закон для подчиненных" и поныне, к сожалению, служит должностным лицам оправданием в принятии решений, унижающих человеческое достоинство, влекущих невосполнимые потери экономического, политического, нравственного и социального характера22.

2. Формы и методы обеспечения законности в органах исполнительной власти.

2.1.Роль органов прокуратуры в обеспечении законности

По федеральному закону «О прокуратуре»23, #G0Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением #M12291 9004937Конституции Российской Федерации24#S и исполнением законов.

В соответствии со ст. 21 закона «О прокуратуре» на прокуроров возложен надзор за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Перечисленные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопросам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как свидетельствует практика прокурорского надзора, они нередко допускают нарушения применяемых законов, выражающиеся чаще в превышении своих полномочий. Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству. Особую опасность представляет принятие (издание) незаконных правовых актов органами представительной и исполнительной власти всех уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах, законных интересов юридических лиц. Издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки25.

В связи с этим российские прокуроры традиционно уделяют особое внимание прокурорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечисленными в ст. 21 Закона «О прокуратуре». Проверки законности актов занимали в прошлом и занимают в настоящее время значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок исполнения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов. Так, проводя проверку исполнения Закона «О занятости населения в Российской Федерации» в районном центре занятости, прокурор обязательно проверяет и законность изданных руководителем центра приказов в ходе исполнения этого закона. Руководители любых органов в основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в форме применения законов, выражающейся в издании правовых актов как письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий (например, заключение разного рода договоров)26.

Основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности — предупреждение издания незаконных актов, противоречащих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов27.

Как уже отмечалось, проверки законности актов могут проводиться в связи с сигналами о нарушении законов, при отсутствии таких сигналов, на основании сведений об издании незаконных устных актов, устанавливающих разного рода запрещения, ограничения, обязанности, не предусмотренные законом.

Ввиду особой необходимости обеспечения законности актов и предупреждения наступления негативных последствий, вызванных изданием незаконных актов, проверки их законности в федеральных министерствах и ведомствах, представительных и исполнительных органах субъектов РФ, органах местного самоуправления, военного управления и органах контроля проводятся и при отсутствии сведений о нарушении законов периодически в плановом порядке. Очередность проведения проверок в этих органах каждая прокуратура чаще всего устанавливает самостоятельно. Однако на практике проверки в связи с сигналами об издании незаконных актов проводятся в первую очередь.28

Без сигналов о нарушении законов могут также проводиться проверки законности привлечения граждан и должностных лиц к административной ответственности в органах, наделенных правом применения административных санкций, поскольку выносимые ими постановления о привлечении к административной ответственности являются разновидностью правовых актов. Тем не менее, при получении сведений о незаконном привлечении к административной ответственности эти проверки проводятся в первую очередь.

В связи с сигналами об издании незаконных актов, ущемляющих права и свободы работников (сотрудников) и других лиц, проверки законности актов могут проводиться прокурором и на предприятиях, в учреждениях и в организациях, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности. По таким же основаниям могут проводиться проверки законности актов, принимаемых общественными организациями и объединениями.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и возможностей, которыми он обладает, и от других факторов может предусматриваться проведение29:

• сплошных проверок законности актов, изданных (принятых) органом за определенный период времени (квартал, полугодие, год);

• целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (принятых) по конкретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу приватизации муниципальных предприятий);

• проверок законности конкретного акта или нескольких актов в связи с получением сведений об их незаконности;

• комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки исполнения конкретного закона или нескольких законов.

Проверки законности актов могут проводиться в прокуратуре путем истребования туда изданных актов и по месту их издания. По взаимной договоренности многие представительные и исполнительные органы власти всех уровней направляют в органы прокуратуры принятые ими законы, указы, постановления, решения, распоряжения. Законность этих актов проверяется в органах прокуратуры.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими органами представительной и исполнительной власти, направляются в вышестоящие органы власти. В связи с этим прокуроры имеют возможность проводить проверки законности актов по их копиям. Так, по копиям могут проверяться решения, принятые поселковыми, сельскими органами местного самоуправления, поступившим в районные органы местного самоуправления, а постановления, изданные главами поселковых и сельских администраций — по копиям, поступившим в районную администрацию30.

Однако предпочтение должно отдаваться проверкам законности актов по месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без ознакомления прокурора с материалами, послужившими основанием к принятию акта, далеко не всегда можно сделать правильный вывод о его законности. Поэтому нередко возникает необходимость ознакомления с соответствующими документами:

• материалами проверок, расследований, ревизий;

• разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами, заключениями, планами и многими другими материалами.

Необходимо также побеседовать с лицами, которыми акт разрабатывался, согласовывался, поскольку осуществить это в офисе прокуратуры или при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.

К проведению проверок законности актов также необходимо готовиться. Подготовка к их проведению существенно не отличается от подготовки к проведению проверок исполнения законов. Обычно о предстоящей проверке заблаговременно оповещается руководитель органа, где она будет проводиться. Прокурор в начале проверки встречается с руководителем органа и ставит его в известность о характере и объеме предстоящей работы. Желательно поговорить с ним о выделении в распоряжение прокурора на время проверки работника органа для оказания соответствующей помощи.

В зависимости от характера проверки прокурору предоставляются все или отдельные правовые акты, подлежащие проверке, а также материалы, послужившие основанием к их изданию. Желательно истребовать утвержденный перечень дел, ведущихся в органе; дела, журналы, книги, где могут содержаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в форме распоряжений и телефонограмм31.

Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты соответствующими должностными лицами в связи с ранее внесенными протестами или представлениями (если они вносились) и в связи с решениями судов о признании актов недействительными и отменены ли фактически акты, противоречащие законам.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Акты должны соответствовать также нормативным указам Президента РФ и нормативным постановлениям Правительства РФ. Что касается правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными и исполнительными органами местного самоуправления и другими органами муниципального уровня, то они, кроме того, должны соответствовать законам субъектов федерации и уставам муниципальных образований. Это обстоятельство учитывают прокуроры в процессе осуществления надзора за законностью актов.

Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся в нем, с нормами применяемого закона, а также к ознакомлению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к тому, что отдельные незаконные акты могут остаться невыявленными либо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки прокурору нередко приходится обращаться к текстам законов, опубликованных в официальных изданиях.

В связи с этим возникает проблема автоматизации рабочего места работника прокуратуры, с целью увеличения скорости обращения к большому количеству нормативных актов. Для этого используются электронные правовые базы типа «Кодекс», «Гарант», «Консультант+». Но, к сожалению, финансирование органов Прокуратуры идет явно в недостаточном количестве и зачастую компьютеризация затрагивает только высшее руководство органов Прокуратуры, которое само, в основном, не участвует в правовой проверке нормативных актов.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет:

• правомочен ли орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа. Иными словами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы;

• не допущено ли в акте нарушение материального закона

по существу, т.е. тех законов, которые применены при издании акта;

• не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы юридических лиц;

• не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик и других субъектов федерации;

• не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий;

• не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;

• соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации). Дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне законным, хотя в действительности он не соответствует фактическим обстоятельствам;

• содержат ли акты, в особенности изданные представительными и исполнительными органами и органами местного самоуправления, указания на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения;

• не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом актам;

• соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в регламенте органа;

• содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия издания, подписи и другие, и указан ли срок вступления его в силу;

• каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому32.

Применительно к актам, принимаемым представительными органами власти, необходимо выяснить, соблюден ли кворум, необходимый для их принятия. Прокурор интересуется также, как органы представительной и исполнительной власти и другие органы осуществляют контроль за исполнением своих решений физическими и юридическими лицами, применяют ли они санкции к соответствующим должностным лицам, руководителям коммерческих организаций, неисполняющим эти решения, и соответствуют ли примененные санкции закону. Прокурор может выяснять и другие вопросы.

При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от должностных лиц, их издавших, и при необходимости от других лиц. При выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно потребуются объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами.

Ответственность должностных лиц за указанные правонарушения рассмотрим в следующей главе данной научной работы.

2.2. Методические рекомендации по проведению проверок в области законности нормативных актов органов законодательной и исполнительной власти.

В своей работе сотрудники прокуратуры обращаются к различным методическим сборникам, где собран довольно большой практический опыт по организации надзорной деятельности органов прокуратуры. Наиболее распространенным изданием является выпуск издательства НИИ Проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ. Это Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов33. Он имеет несколько частей - по отраслям надзорной деятельности. Нам будет наиболее интересна вторая часть этого издания, так как здесь упоминается надзор за органами законодательной и исполнительной власти.

Любая проверка независимо от степени ее сложности должна проводиться на основе четкого плана, в котором выделяются вопросы, подлежащие выяснению, исполнители, сроки исполнения.

Правильному выбору подлежащих проверке вопросов способствует знание возможных нарушений законов теми или иными органами власти. Одну их часть можно определить путем анализа законодательства, другую – большую и наиболее необходимую – на основе изучения практики прокурорского надзора34.

Основной объем информации общего характера сотрудники прокуратуры получают на основе анализа данных о структуре проверяемого органа, функциональном назначении интересующих прокурора структурных подразделений, деловой документации, в которой отражается их работа. Эти сведения можно почерпнуть из справочников, отчетных документов, устава и положений об отделах (управлениях), должностных инструкций, устанавливающих должностные обязанности различных категорий служащих.

Данные о соблюдении законов, определяющих порядок несения службы, и статус служащих содержатся в материалах коллегий министерств и ведомств, заседаний и совещаний, отчетах о работе органа власти. Полезными в этом плане могут быть материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел. Разноплановую информацию о нарушениях законодательства получают также из средств массовой информации, жалоб и обращений граждан и должностных лиц.

Для обеспечения результативности проверок и ревизий прокурору надлежит: четко сформулировать задачи; в требовании, направляемом руководителю, указать период, который должна охватить проверка или ревизия, а в тех случаях, где это возможно, круг проверяемых лиц; обозначить также реальный срок, по истечении которого ожидается получение акта ревизии или проверки. При этом необходимо контролировать исполнение требования прокурора.

Наиболее распространенной формой реагирования на выявленные нарушения законодательства является протест35. Это связано с тем, что деятельность служащих в большей части оформляется правовыми актами. Протест приносится на противоречащий закону правовой акт по следующим критериям:

издание правового акта во исполнение недействующего закона, неправильный выбор закона;
несоответствие правовых актов предписаниям зафиксированных в законе норм;
искажение смысла правовых актов;
выход за пределы полномочий, предоставленных органу, издавшему правовой акт, несоблюдение формы и процедуры издания правового акта.

Протест приносится в орган или должностному лицу, издавшему противоречащий закону правовой акт. Это делается в тех случаях, когда прокурор вправе рассчитывать на деловое и объективное рассмотрение своего документа. При отсутствии такой уверенности следует обратиться с заявлением в суд.

Заявление в суд может быть направлено и после отклонения протеста прокурора, однако такой вариант не совсем желателен. Адресат прокурорского реагирования должен определяться точно, на основе всесторонней оценки ситуации во избежание промедления с решением вопроса об отмене незаконного акта36.

Правовой акт может быть опротестован в целом либо в части, противоречащей закону.

Представление прокурора направлено на устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Оно вносится в орган или должностному лицу, полномочным устранить выявленные нарушения. Следует иметь в виду, что принимаемые по представлениям меры нередко носят формальный характер. Поэтому от прокурора требуется обеспечение жесткого контроля за результативностью действий органов и должностных лиц по устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств.

По результатам проверки может быть возбуждено уголовное дело в случае, если будут установлены данные, указывающие на наличие признаков состава должностного преступления в действиях конкретных лиц. Возбуждение уголовного дела оформляется постановлением прокурора. Возбужденное уголовное дело направляется органу расследования преступлений для производства предварительного следствия.

Основанием для возбуждения производства об административном правонарушении является установление в ходе проверки признаков административного проступка. Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении выносится при наличии достаточных доказательств, подтверждающих факт административного правонарушения, виновность конкретного лица в его совершении, наступление вредных последствий, иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется органу (должностному лицу), уполномоченному рассматривать дело об административном проступке.

Привлечение по инициативе прокурора государственных и муниципальных служащих к административной ответственности является эффективной формой укрепления законности в сфере государственного управления и местного самоуправления, однако возможности данного средства прокурорского реагирования пока используются не в полной мере.

Меры прокурорского реагирования должны быть нацелены па усиление борьбы с коррупцией, своевременное пресечение корыстных и иных злоупотреблений служебным положением государственными и муниципальными служащими37.

2.3. Развитие и итоги практического взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти и органов прокуратуры в Читинской области в период 1996-2000 гг.

Рассмотрение вопросов взаимодействия органов прокуратуры с органами законодательной и исполнительной власти невозможно без рассмотрения практического опыта. В качестве примера можно взять Читинскую область и рассмотреть историю взаимодействия вышеупомянутых органов в 1996-2000 гг.

Конституция Российской Федерации 1993 г. определила предметы ведения, принадлежащие непосредственно Российской Федерации (ст. 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), подчеркнув при этом, что вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Принятие Конституции потребовалось для реализации полномочий, обусловленных разделом предметов ведения широкой законодательной базы как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее субъектов38.

Региональные правовые базы, соответствующие изменениям в государственной системе управления и появлению не существовавших ранее органов местного самоуправления, практически отсутствовали. В Читинской области нормативная правовая база начала создаваться в основном с 1995 г., после переходного периода, вызванного реорганизацией органов региональной и местной власти. За 1995-1999 гг. было принято 197 областных законов и значительное количество иных нормативных правовых актов39.

Одним из первых и значимых региональных нормативных актов стал Устав - Основной закон Читинской области, принятый областной Думой 1 июня 1995 г., по двадцати пунктам которого сразу же возник спор об их соответствии Конституции Российской Федерации. Спорные положения Основного закона области отражали различные точки зрения по вопросам формирования региональных органов государственной власти, разграничения их полномочий. После обсуждения в областных инстанциях Устав был передан в Конституционный Суд Российской Федерации, который принял постановление о соответствии Конституции России двенадцати пунктов Устава области; восемь пунктов признаны противоречащими Основному закону Российской Федерации40.

Этот факт показал, что процесс местного законотворчества будет нелегким, особенно в сфере самостоятельного ведения субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

За прошедшие пять лет областная законодательная база значительно расширилась. Так, Читинской областной Думой в 1996 г. принято 46 законов и 240 постановлений, в 1997 г. - 34 закона и 260 постановлений, в 1998 г. - 43 закона и 284 постановления, в 1999 г. - 49 законов, в первом полугодии 2000 г. - 32 закона.

Следует отметить, что многие положения принятых актов не соответствовали нормам Конституции Российской Федерации и федерального законодательство. В ряде случаев правовые акты принимались Думой с превышением полномочий субъекта Российской Федерации и в противоречие нормам федерального законодательство по конкретным вопросом.

Именно по этой причине признан областным судом не соответствующим федеральному законодательству принятый постановлением № 49 от 20 февраля 1997 г. Читинской областной Думы Закон Читинской области «О порядке сбора, приобретения, транспортировки, хранения, утилизации, переработки и реализации лома, отходов черных и цветных металлов и сплавов на территории Читинской области и административной ответственности за правонарушения в этой сфере деятельности». В Законе закреплено право физических и юридических лиц заниматься перечисленными в нем видами деятельности лишь при наличии лицензии на это. Понятно, что при издании Закона Читинская областная Дума преследовало благие цели: лицензирование было призвано послужить ограничению вывоза с территории области лома цветных и черных метол-лов. Однако ст. 23 и ч. 2 ст. 49 ГК РФ и постановлением Правительство Российской Федерации «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 24 декабря 1994 г. № 1418 определены порядок ведения лицензионной деятельности и перечень лицензируемых видов деятельности, а также органы, уполномоченные на ведение лицензионной деятельности41. То есть субъектам Российской Федерации не предоставлено право самостоятельно определять виды деятельности, подлежащие лицензированию. Поэтому принятый Читинской областной Думой Закон оказался противоречащим федеральному законодательству и областным судом был признан недействительным.

Принятие противоречащих Конституции и федеральным законом нормативных правовых актов областного уровня вызывает соответствующую реакцию государственных органов, осуществляющих контрольные и надзорные функции. Так, прокуратура Читинской области на основании ст. 1 и 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» неоднократно вносила протесты и представления на незаконные правовые акты областной Думы, при этом незаконные правовые акты Думой отменялись либо приводились в соответствие с федеральным законодательством.

В 1996 году удовлетворен 1 протест (что составляет 100 % от вынесенных протестов), в 1997 г. из 8 протестов удовлетворены 3 (37 %), в 1998 г. удовлетворены 5 (45 %), в 1999 г. -2(100%).

В случаях нереагирования областной Думы на протесты областная прокуратура обращалось с заявлениями в Читинский областной суд. По заявлениям прокурора Читинской области, Краснокаменской городской Думы и жалобам граждан о признании противоречащими законодательству Российской Федерации решений Читинской областной Думы областной суд рассмотрел и удовлетворил в 1996 г. - 1 дело, в 1997 г. -5, в 1998 г. - 6 (из них 5 удовлетворены полностью, 1 - частично). С 1996 по 1998 г. областным судом было рассмотрено 26 таких дел, при этом 80 % исковых требований было удовлетворено. Приведем некоторые примеры.

11 ноября 1997 г. Читинским областным судом рассмотрено гражданское дело по заявлению прокурора Читинской области о признании противоречащим законодательству Российской Федерации решения Читинской областной Думы «О введении сборов за реализацию ввозимой алкогольной продукции» № 177 от 5 октября 1995 г., а также по жалобе А. В. Черепянко на ст. 1 Закона Читинской области от 2 октября 1997 г. «О дополнительных ограничениях и льготах на реализацию алкогольной продукции». В судебном заседании было установлено, что указанным решением представительным органом местного самоуправления области было предложено за реализацию ввозимой алкогольной продукции установить сбор с юридических лиц, филиалов и других аналогичных подразделений, предприятий и организаций, осуществляющих свою деятельность на территории области и имеющих самостоятельный баланс и расчетный счет, о также с предпринимателей без образования юридического лица. Ставки сборов разрешалось определять на своих территориях в размере не свыше 25 % от торговых надбавок и не менее 30 % сборов перечислять в областной внебюджетный фонд социальной поддержки населения. Пункт 2 ст. 1 Закона Читинской области «О дополнительных ограничениях и льготах на реализацию алкогольной продукции» предусматривал право представительных органов местного самоуправления самостоятельно устанавливать сбор за реализацию алкогольной продукции (водки, питьевого спирта) на своей территории с юридических лиц, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, их филиалов, а также индивидуальных предпринимателей, осуществляющих розничную реализацию алкогольной продукции, доход от сбора должен использоваться на финансирование социальных программ. От уплаты сбора и других ограничений освобождались предприятия, производящие алкогольную продукцию и находящиеся на территории Читинской области.

По смыслу и содержанию Закона Читинской области от 2 октября 1997 г. и решения Читинской областной Думы от 5 октября 1995 г. ограничения принимались с целью защиты производителей алкогольной продукции Читинской области от конкуренции, предоставления им привилегий, а также с целью увеличения налоговых поступлений в бюджеты различных уровней.

В то же время установление ограничений по ввозу но территорию области алкогольной продукции и ее реализацию путем введения обязательного экспертного подтверждения сертификатов соответствия, полученного в других регионах Российской Федерации, противоречило действующему федеральному законодательству. Установив дополнительные ограничения для реализации ввозимой в область алкогольной продукции. Читинская областная Дума превысила свои полномочия. Статья 1 Закона Читинской области от 2 октября 1997 г. признано судом незаконной.

Другой пример. Решением Читинского областного суда от 21 ноября 1997 г. удовлетворены требования прокурора Читинской области о признании недействительным подп. 1 п. 3 постановления Читинской областной Думы от 26 июня 1997 г. № 152 «О Законе Читинской области «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования»». Читинская областная Дума проигнорировало протест прокурора области, считающего, что данные правовые акты приняты Думой с превышением ее полномочий, не соответствуют п. «д» ст. 71 Конституции Российской Федерации, Закону Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г42. и Положению «О территориальном фонде обязательного медицинского страхования»43, в которых предусмотрено, что указанные фонды находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат.

В суде представители читинской областной Думы продолжали не соглашаться с требованиями прокурора области, полагая, что названные правовые акты соответствуют законодательству Российской Федерации и вопросы по использованию средств фонда медицинского страхования относятся к ведению органов представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, ссылаясь на Законы Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и исполнению внебюджетных фондов» от 15 апреля 1993 г. и «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».

Ни один из названных в суде правовых актов не содержал положений о делегировании представительным органам государственной власти субъектов Федерации полномочий по управлению средствами фонда. Таких доказательств Читинской областной Думой суду представлено не было.

4 марта 1998 г. Читинская областная Дума приняло Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Читинской области «О статусе депутата Читинской областной Думы». В новой редакции этого Закона областная Дума предусмотрела в ст. 22 и 43 положения о неприкосновенности депутатов областной Думы на территории области и об ответственности за ее нарушение. Так, согласно ст. 22 депутат областной Думы обладает депутатской неприкосновенностью в течение всего срока его полномочий и не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности, задержан, арестован, подвергнут обыску или допросу. Была предусмотрена также неприкосновенность жилища депутата, его служебного помещения, багажа, личных и служебных транспортных средств, средств связи и т. д. Статья 43 Закона устанавливала, что нарушение положений, регулирующих вопросы депутатской неприкосновенности, влечет ответственность, предусмотренную действующим законодательством.

Поскольку по мнению прокурора Читинской области, эти статьи противоречили действующему законодательству и были приняты Думой с превышением полномочий, прокурор обратился в областной суд с заявлением о признании ст. 22 и 43 данного Закона недействительными.

Представители Читинской областной Думы с заявленными требованиями не согласились, ссылаясь на то, что неприкосновенность депутатов областных представительных органов предусмотрена ст. 38 Закона СССР «О статусе народных депутатов в СССР» и что Закон в этой части действует и подлежит применению.

В соответствии с п. «о» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции России вопросы неприкосновенности депутатов, затрагивающие аспекты уголовного и уголовно-процессуального законодательства, находятся в ведении Российской Федерации и по ним принимаются федеральные законы. Таким образом, субъекты Федерации не вправе осуществлять по этим вопросом собственное правовое регулирование.

По этим основаниям заявление прокурора Читинской области областным судом было удовлетворено.

Можно привести и другие примеры. Так, Читинской областной Думой было принято решение № 149 от 5 октября 1995 г. об утверждении Порядка рассмотрения областной Думой кандидатур на должности судей судов Читинской области. Часть 4 п. 2 решения областной Думы предусматривала при рассмотрении кандидатур на должности судей районных, городских судов обязательное доведение до депутатов мнения соответствующего органа местного самоуправления по рассматриваемой кандидатуре, а при его отсутствии - мнения главы местного самоуправления. Это положение, не соответствующее п. 3 ст. 6 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" от 21 июня 1995 г.44, п. 6 ст. 13 Федерального конституционного закона «О судебной системе в Российской Федерации» от 23 октября 1996 г.45 и ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации, послужило причиной обращения с заявлением в областной суд прокурора Читинской области. Представители Читинской областной Думы заявили, что порядок рассмотрения кандидатур на должности судей судов Читинской области является внутренним документом областной Думы, устанавливающим процедуру согласования и порядок рассмотрения кандидатур, принятым в соответствии с регламентом областной Думы, что не противоречит федеральному законодательству, в том числе ст. 45 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»46.

Решение областной Думы, регулирующее вопросы формирования судейского корпуса, ставило кандидатуры на должность судей судов Читинской области в неравное положение с кандидатурами судей в других субъектах Российской Федерации, нарушая их право и свободы, закрепленные ст. 23 и 24 Конституции России. Кроме того, в силу чч. 2, 3 ст. 55 Конституции России ограничение некоторых прав и свобод граждан возможно только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя.

Предъявление к кандидатам на должности судей дополнительных требований, не предусмотренных ст. 119 Конституции России и федеральным законодательством, неправомерно. На этом основании областным судом ч. 4 п. 2 решения о Порядке рассмотрения кандидатур на должности судей судов Читинской области было признана недействительной, т. е. не порождающей правовых последствий с момента ее принятия.

В ряде случаев областная Дума нарушала срок, с момента которого нормативные акты, признанные судом недействительными, утрачивали силу, что привело к повторному рассмотрению областным судом трех дел по областным законом, ранее отмененных судом.

Можно отметить, что количество рассмотренных областным судом исков о признании нормативных правовых актов областного уровня незаконными уменьшилось, что в основном связано с принятием Конституционным Судом Российской Федерации постановления от 16 июня 1998 г. «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»47. Данным постановлением Конституционный Суд практически лишил суды Российской Федерации права рассматривать споры о признании не соответствующими Конституции Российской Федерации и федеральным законам уставов субъектов Федерации, а также изданных субъектами Федерации иных нормативных актов, взяв на себя все полномочия по разрешению вопросов данной категории, относящихся к совместному ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Что же касается рассмотрения судами дел о соответствии федеральным законам нормативных актов, относящихся к ведению органов государственной власти субъектов Федерации, то для этого необходимо принятие федерального закона, регламентирующего рассмотрение дел данной категории.

Читинская областная Дума не проводит предварительной юридической экспертизы проектов нормативно-правовых актов на соответствие законодательству Российской Федерации, в связи с чем областные нормативные акты принимаются зачастую не проработанными, а их положения не соответствуют федеральному законодательству.48.

2.4. Развитие и итоги практического взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти и органов прокуратуры в Ленинградской области в период 1995-2000 гг.

Более интересным будет рассмотрение внутреннего документа прокуратуры, представляющий из себя отчет о проделанной работе, по обеспечению законности. Для этого рассмотрим справку о результатах деятельности прокуратуры по приведению нормативных актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством за период 1995-2000 г. начальника отдела по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Прокуратуры Ленинградской области Финашина П.А

В период с 1995-2000г.г. работа прокуратуры области строилась с учетом приоритетных направлений, которые определялись на основе анализа состояния законности в области, приказов и указаний Генерального прокурора РФ, решений коллегии прокуратуры области.

В центре внимания на протяжении ряда лет оставалось обеспечение законности в сфере социально-экономических отношений, бюджетного, налогового, земельного, трудового законодательства, другие актуальные проблемы, непосредственно влияющие на социальную напряженность и затрагивающие конституционные права и интересы граждан. В связи с этим одним из приоритетных направлений оставался надзор за исполнением законов и законностью правовых актов.

В целях предотвращения законов и нормативных актов, противоречащих федеральному законодательству, осуществлен ряд мер по улучшению взаимодействия с представительными и исполнительными органами власти, а одной из форм профилактики нарушений, по прежнему, оставалось участие работников прокуратуры во всех заседаниях законодательного собрания, правительства, работе комиссий, подготовка заключений по законопроектам. За период 1995 - по настоящее время составлено 191 заключение, выявлено 54 областных закона и 66 незаконных правовых акта правительства области, противоречащих федеральному законодательству, принесено 48 протестов, внесено 21 представление, направлено 42 заявления в суд.

Указанная работа способствовала укреплению законности в регионе: предотвращено принятие Законодательным Собранием противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству проектов областных законов об административной ответственности юридических лиц и граждан жилищной сфере, по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных происшествий природного и техногенного характера, о регулировании оборота и порядке розничной реализации алкогольной продукции на территории Ленинградской области, о частной системе здравоохранения и т.п.

С октября 1997 г. информация о состоянии работы на данном участке каждый месяц направляется полномочному представителю Президента в которой проанализированы причины принятия незаконных актов и даны рекомендации по их устранению49.

Поскольку постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.98г. № 19-П осложнило реализацию полномочий прокурора по принятию мер к незаконным актам органов власти области, был сделан упор на предотвращение принятия таких актов еще на стадии законопроектов50. Так, негативное мнение прокуратуры, высказанное при обсуждении проектов областных законов деятельности по сбору, заготовке и реализации лома и отходов черных и цветных металлов, кодексе об административных правонарушениях области, явилось одной из причин прекращения работы над законопроектами.

Вместе с тем, Ленинградским областным судом 24.05.99г. на основании постановления Конституционного Суда РФ от 16.06.98 г.. № 19-П производство по делу по заявлению прокурора области о признании противоречащим федеральному закону, недействующим и не подлежащим применению областного закона «Об установлении границ муниципального образования города Светогорск» было прекращено. После отмены указанного постановления Конституционного суда прокурором вновь направлено заявление о признании указанного областного закона недействительным.

16.04.99г. Ленинградским областным судом было прекращено производство по заявлению прокурора области о признании недействительным областного закона «О зонах экономического развития на территории Ленинградской области» от 18.08.97г. № 32-оз на основании постановления Конституционного Суда РФ от 16.06.98г. № 19-П.

Законодательное Собрание области, получив информацию о том, что прокуратурой области готовится заявление в Ленинградский областной суд о признании указанного областного закона противоречащим ст. ст. 2, 3, 421 ГК РФ51, недействующим и не подлежащим применению, 27.06.2000 г. приняло областной закон, которым областной закон «О зонах экономического развития на территории Ленинградской области» признан утратившим силу.

Использованы также полномочия, изложенные в Указании Генеральной прокуратуры РФ от 08.06.99 г. № 26/7 «Об организации прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации в связи с постановлением Конституционного Суда РФ от 16.06.98», о действиях прокуроров субъектов Федерации в случае отклонения их актов прокурорского реагирования в отношении незаконных нормативных актов органов власти субъекта РФ. Подготовлено представление на имя полномочного представителя Президента России в Ленинградской области о необходимости обращения к Президенту РФ для реализации последним полномочий по приостановлению незаконного распоряжения губернатора области «Об использовании автобусов общего (городского) типа в качестве маршрутных такси», противоречащего действующему законодательству и ущемляющего права и интересы граждан.

При осуществлении надзора за законностью актов органов власти прокуратурой области систематически используются материалы Ленинградского антимонопольного территориального управления, Государственной налоговой инспекции по Ленинградской области, с которыми налажено взаимодействие в целях обмена информацией о нарушениях закона, заключения Министерства юстиции РФ. В 1997-1998г. г. в прокуратуру области через Генеральную прокуратуру поступило 20 заключений Минюста РФ на акты органов власти субъекта. Из них не согласились с мнением Минюста РФ по двум заключениям, по двум заключениям прокуратура области ранее уже прореагировала, по 14 приняты акты прокурорского реагирования. В 1999 и 2000 г. г. такие заключения, в том числе из управления области, не поступали.

Следует отметить, что прокуратурой области надзор за законностью правовых актов органов власти осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности.

В связи с тем, что в официальных изданиях правительства и Законодательного Собрания не публикуются сведения об изменениях в нормативных актах или признании их недействительными по результатам рассмотрения протестов и заявлений прокурора, в целях информирования юридических лиц и граждан прокуратурой направляется официальная информация об этом в региональную общественно-политическую газету «Вести».

По актам прокурорского реагирования приведены в соответствие с федеральным законодательством такие областные законы, как: «Устав Ленинградской области», «О государственной службе Ленинградской области», «О зонах экономического развития на территории Ленинградской области», «О муниципальной службе в Ленинградской области», «О реестре государственных должностей Ленинградской области», «О ценовой политике в Ленинградской области», «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Ленинградской области, об условиях и порядке осуществления контроля за их реализацией», «Об упрощенной системе налогообложения для субъектов малого предпринимательства на территории Ленинградской области» и другие.

По представлению прокурора приведены в соответствие с федеральным законодательством 19 областных законов о передаче полномочий Ленинградской области муниципальным образованиям.

Отменены постановления Правительства Ленинградской области «О государственной регистрации недвижимости на территории Ленинградской области», «О введении временного сплошного страхования ответственности владельцев автотранспортных средств, въезжающих на территорию области», «Положение о порядке предоставления права ведения охотничьего хозяйства на территории области, утвержденного постановлением правительства области».

Более эффективным стал надзор за соблюдением законодательства, направленного на охрану прав и интересов социально не защищенной категории граждан (несовершеннолетних, инвалиде ветеранов войны и труда и т.д.).

По заявлению прокурора отменены отдельные положения областного закона «О государственных гарантиях по обеспечению жителей Ленинградской области бесплатной медицинской помощью», опротестовано распоряжение губернатора области от 11.05.99 № 218-рг «Об организации обеспечения населения Ленинградской области лекарствами, закупаемыми на средства областного бюджета 1999 года и отпускаемыми по рецептам врачей бесплатно или со скидкой», неправомерно, вопреки требованиям федерального законодательства, сужающее перечень лиц, лекарства которым должны отпускаться бесплатно или со скидкой. По протесту прокурора области отменено незаконное постановление губернатора, которым был введен порядок выплаты ряду категорий граждан пособий на детей только при наличии средств в областном бюджете.

Одной из важнейших функций прокуратуры оставался надзор за соблюдением прав и свобод граждан. На протяжении последних лет в регионе отмечалась нестабильная социально-экономическая ситуация: остановки предприятий, массовые увольнения, длительные задержки в выплате заработной платы и т.п. Прокуратурой проанализированы проекты постановлений губернатора о разработке муниципальных программ по сокращению задолженности в Государственный фонд занятости, проекты областных законов об использовании иностранной рабочей силы, об охране труда, о порядке распоряжения объектами собственности Ленинградской области и предложения переданы их инициаторам.

В 1 полугодии 2000г. в рамках этой работы, изучено и подготовлено более 30 заключений на законопроекты по различным вопросам. Большинство предложений, заключений, дополнений, высказанных прокуратурой, принимается во внимание, и учитывается при принятии законов, структурами власти в окончательном варианте. Однако, несмотря на указанные предупредительные меры, еще нередки факты принятия незаконных актов, как представительными, так и исполнительными органами государственной власти.

Так, по результатам проверки 23 июня 2000г. губернатору области внесено представление о приведении в соответствие с требованиями федеральных законов распоряжение губернатора 15.09.99г. № 441-рг «Об утверждении формы Типового договора о возведении индивидуально жилого дома, дачного дома и жилого строения в садоводстве на территории Ленинградской области». Опротестованы: ст. 43 областного закона «Об областном бюджете Ленинградской области на 2000 г.» от 31.12.99г. № 64-оз, которой был утвержден резервный фонд Законодательно Собрания области, что противоречит ст. 81 Бюджетного Кодекса РФ, а также постановление Законодательного Собрания области от 25.01.2000г. № 20, утвердившее данное Положение. Протесты удовлетворены.

По представлению прокурора области от 11.05.2000г. губернатором приведено в соответствие с федеральным законодательством постановление от 4.02.00 г. № 40-пг об утверждении Порядка лицензирования розничной продажи алкогольной продукции на территории Ленинградской области.

19.05.2000 г. прокуратурой области направлено представление о приведении в соответствие статьями 1, 2, 4, 9 Закона «О медицинском страховании граждан в РФ»52 постановления губернатора области «О Территориальной программе обязательного медицинского страхования населения Ленинградской области на 2000 г.» от 10.01.2000г. № 1-пг.

По требованию прокуратуры области 27.06.2000 г. Законодательным Собранием области приведен в соответствии с требованиями Бюджетного Кодекса РФ53 принят областной закон «Об областном бюджете Ленинградской области на 2000г.

В августе и сентябре 2000г. соответственно внесены протесты на отдельные незаконные правовые нормы Областного закона «О внесении изменений и дополнений в Областной закон «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности на территории Ленинградской области» и на ст. 55 Областного закона № 64-оз от 31.12.1999г. «Об областном бюджете Ленинградской области на 2000 год» в части утверждения сметы доходов и расходов территориального экологического фонда Ленинградской области». Требования прокурора по первому нормативному акту было удовлетворено. По второму нормативному акту Постановлением Законодательного Собрания Ленинградской области № 288 от 26.09.2000г. протест прокурора удовлетворен не был.

В главе 2.2. рассматривалось в качестве метода прокурорского реагирования заявление в суд, в случаях, когда протест не дал должного результата. Прокуратура Ленинградской области, как уже упоминалось, часто использует и этот инструмент.

В октябре 2000 года Прокуратурой области было направлено заявление в Ленинградский областной суд о признании ст. 55 областного закона «Об областном бюджете Ленинградской области на 2000 г.» от 31.12.99г. в части утверждения сметы доходов и расходов территориального экологического фонда Ленинградской области, как противоречащую требованиям федерального законодательства, недействующей, не подлежащей применению.

Суть в том, что в статье 55 областного закона «Об областном бюджете Ленинградской области на 2000 г.» указано, что смету доходов и расходов территориального экологического фонда Ленинградской области необходимо утвердить согласно приложению № 25.

В соответствии со ст. 10 Федерального закона РФ «О федеральном бюджете на 1999 г.»54 и ст. 9 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 г.»55 рекомендовано субъектам РФ консолидировать в соответствующих бюджетах (включить в соответствующие бюджеты) средства внебюджетных фондов, образованных в соответствии с решениями законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ.

В 1999 г. на основании ст. 58 областного закона «Об областном бюджете Ленинградской области на 1999 г.», средства внебюджетного экологического фонда Ленинградской области были включены в областной бюджет. Между тем, какого-либо нормативного акта о ликвидации внебюджетного экологического фонда и о создании бюджетного экологического фонда, а также Положения о бюджетном экологическом фонде, издано не было. Расчетный счет бюджетного экологического фонда также открыт не был.

Постановлением Губернатора Ленинградской области № 310-пг от 20.07.2000г., внебюджетный экологический фонд переименован в Государственное управление «Территориальный экологический фонд Ленинградской области», т.е. через 1,5 года после включения внебюджетного экологического фонда в областной бюджет, однако в органах юстиции бюджетный экологический фонд зарегистрирован не был, несмотря на то, что в ст. 51 ГК РФ определено, что юридическое лицо подлежит государственной регистрации и считается созданным только с момента государственной регистрации.

В соответствии со ст. 55 областного закона «Об областном бюджете Ленинградской области на 2000 г. », - утверждена смета доходов и расходов территориального экологического фонда Ленинградской области согласно приложения № 25, где указано, что отчисления в размере 60% производятся во внебюджетные экологические фонды муниципальных образований Ленинградской области.

Учитывая, что территориальный экологический фонд не был создан в соответствии с требованиями действующего законодательства, то смета расходов и доходов утверждена на несуществующее юридическое лицо.

Кроме того, поскольку в силу ст. 21 Закона РСФСР от 19.12.91 г. «Об охране окружающей природной среды»56 и постановления Правительства РФ от 29.06.92г. № 442 «О федеральном экологическом фонде РФ и экологических фондах на территории РФ»57, средства местных внебюджетных экологических фондов не являются муниципальной собственностью и органы местного самоуправления не вправе ими распоряжаться, поэтому производить отчисления во внебюджетные экологические фонды муниципальных образований Прокуратура Ленинградской области признавала неправомерным.

Вместе с тем, поскольку согласно п.1 ст. 21 названного федерального закона, в систему внебюджетных государственных экологических фондов входят федеральный, областной и местный фонды, то муниципальные образования, создавшие свои экологические бюджетные фонды не могут создавать внебюджетные экологические фонды.

Более того, согласно п. З ст. 21 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», - средства внебюджетных экологических фондов зачисляются на специальные счета указанных фондов в учреждениях банков и 60 % направляются на реализацию природоохранительных мероприятий местного значения, а не в экологические бюджетные фонды муниципальных образований.

Прокурор Ленинградской области Прокофьев Ю. А. направил заявление с требованием признать ст. 55 вышеупомянутого закона, в части утверждения сметы доходов и расходов территориального экологического фонда, как противоречащую требованиям федерального законодательства, недействующей, не подлежащей применению. См. приложение №1.

Суд удовлетворил требования Прокурора.

В настоящее время в суд также направлено заявление о признании недействующими и не подлежащими применению отдельных положений областного закона «Устав Ленинградской области», противоречащих федеральному законодательству. Внесено представление в Законодательное собрание области, направлена информация губернатору, внесены предложения по редакционной правке статей Устава.

Рассмотрим этот вопрос более подробно. Например, 29 сентября 2000 года в Ленинградский областной суд было направлено заявление о признании отдельных положений Закона Ленинградской области «Устав Ленинградской области» как противоречащих требованиям федерального законодательства недействующими, не подлежащими применению. Это касается, в частности, части 1 ст. 29-6 Устава области, в которой говорится, что в случаях невозможности исполнения Первым вице-губернатором Ленинградской области обязанностей Губернатора Ленинградской области (отставка, длительная нетрудоспособность, смерть и т.д.) Законодательное Собрание Ленинградской области по собственной инициативе утверждает временно исполняющим обязанности Губернатора Ленинградской области одного из вице-губернаторов Ленинградской области (члена Правительства Ленинградской области), вплоть до вступления в должность вновь избранного Губернатора Ленинградской области. А это противоречит части 1 ст. 19 Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»58. См. приложение №2.

В соответствии с указанием Генерального прокурора Российской Федерации, данным на селекторном совещании 01.06.2000 г., прокуратурой области повторно проверялись на соответствие федеральным законам нормативные акты, принятые Законодательным Собранием, губернатором и правительством области в 1996-99 гг.

Одним из результатов послужил, в частности, протест на п. 1.7. распоряжения губернатора Ленинградской области от 2.09.96г. № 104-рг «О мерах по выполнению Закона РФ «О пожарной безопасности» на территории Ленинградской области».

Суть данного протеста состоит в следующем. Пунктом 1.7. Распоряжения губернатора Ленинградской области от 2.09.96 г. № 104-рг «О мерах по выполнению Закона РФ «О пожарной безопасности» на территории Ленинградской области» утверждено Положение об обязательном отчислении в Управление государственной противопожарной службы ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области денежных средств в размере 0,5% от общей сметной стоимости работ по строительству, капитальному ремонту, реконструкции объектов, расширению, техническому переоснащению предприятий, зданий, сооружений и других объектов, за исключением работ, финансируемых за счет средств местных бюджетов.

Вышеуказанный пункт названного распоряжения противоречил действующему законодательству и подлежал отмене по следующим основаниям.

Статьей 10 Федерального закона «О пожарной безопасности» № 151-ФЗ от 22.08.95 г. (с изменениями от 07.11.2000 г.)59 определено, что для выполнения возложенных на пожарную охрану задач органами местного самоуправления устанавливаются обязательные отчисления в размере 0,5% от общей сметной стоимости работ по строительству, капитальному ремонту, реконструкции объектов, расширению, техническому переоснащению предприятий, зданий, сооружений и других объектов, за исключением работ, финансируемых за счет средств местных бюджетов.

Однако распоряжением от 2.09.96 г. в нарушение ст. 10 Федерального закона «О пожарной безопасности» было утверждено вышеназванное Положение, в котором определена обязанность юридических и физических лиц производить отчисления в размере 0,5% для выполнения возложенных на пожарную охрану задач, несмотря на то, что данные отчисления имели право устанавливать только органы местного самоуправления.

Кроме того, статьями 19, 20, 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ»60 не установлен такой вид налога, как налог (обязательные отчисления) на выполнение возложенных на пожарную охрану задач.

Подпунктом «ж» пункта 1 статьи 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» установлены целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели. Ставки в городах и районах устанавливаются соответствующими представительными органами власти. Следовательно, представительные органы власти местного самоуправления вправе устанавливать специальные целевые сборы, в том числе и на выполнение возложенных на пожарную охрану задач, что также не противоречит ст. 10 Федерального закона «О пожарной безопасности».

Таким образом, пункт 1.7 распоряжения № 104-рг от 2.09.96г. в части утверждения названного Положения, был издан в нарушение требований федерального законодательства и подлежал отмене.

На что был издан протест №07-11-2000, который был удовлетворен. См. приложение №3.

В период избирательных кампаний по выборам губернатора области и депутатов Государственной Думы РФ прокуратурой проведен значительный объем работы по осуществлению надзора за исполнением избирательного законодательства. Работники прокуратуры принимали активное участие в работе группы, созданной в аппарате прокуратуры области, совещаний, проводимых избирательной комиссией области, полномочным представителем Президента в Ленинградской области. По протестам и заявлениям прокурора были приведены в соответствие с федеральным законодательством областные законы: «О выборах губернатора Ленинградской области», «О выборах депутатов Законодательного собрания Ленинградской области», «О проведении муниципальных выборов Ленинградской области в 1996 году». По заявлению прокурора области Ленинградским областным судом были признаны недействительными ст. ст. 17,18 областного закона «О статусе депутата Законодательного Собрания Ленинградской области», которым для депутатов представительного органа государственной власти устанавливалась неприкосновенность в уголовно-процессуальной сфере.

Подведем небольшие итоги. Для этого рассмотрим таблицу №1.

Работа прокуратуры Ленинградской области способствовала укреплению законности в регионе. Если за период 1995-98 г.г. органами государственной власти Ленинградской области было принято с нарушением федерального законодательства 5 незаконных правовых актов, связанных с нарушениями законодательства о выборах, то в 1999 г. и 2000 годах - ни одного.

Данные статистики за анализируемый период времени свидетельствуют о снижении количестве нарушений федерального законодательства со стороны органов власти области при издании нормативных правовых актов (В 1998 г. - 37 незаконных правовых актов, в 1999 г. - 31, в 2000 году- 13.).

Работа в указанном направлении во всех отчетах признается приоритетной и в дальнейшем.

Общие статистические данные о выявленных незаконных актах органов власти и управления Ленинградской области. Табл.№1

	Выявлено незакон. актов	Принесено протестов	Из рассм. откл.	Из рассм. удовл.	Направлено заявление в суд	Откл. судом	Внесено представление
1995 год
Закон.Собр.	0	0	0	0	0	0	0
Губернатор	12	7	5	1	5	0	5
1996 год
Закон.Собр.	0	0	0	0	0	0	0
Губернатор	4	4	1	2	0	0	1
1997 год
Закон.Собр.	13	4	3	1	12	0	0
Губернатор	10	5	2	3	3	0	2
1998 год
Закон.Собр.	12	3	2	1	6	0	2
Губернатор	25	12	5	4	10	0	4
1999 год
Закон.Собр.	22	1	0	1	1	1	2
Губернатор	9	5	4	0	2	1	1
1 полугодие 2000 год
Закон.Собр.	4	2	0	2	1	0	0
Губернатор	5	2	2	1	0	0	3
По состоянию на 04.10.2000 года
Закон.Собр.	7	4	0	4	2	0	1
Губернатор	6	3	2	1	1	0	3

Совершенствование взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти с органами прокуратуры в области обеспечения законности.

В данной работе необходимо выделить направления развития взаимодействия органов прокуратуры с органами законодательной и исполнительной власти.

Прежде всего, основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности — предупреждение издания незаконных актов, противоречащих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издающих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов. Хотя эти две задачи следует рассматривать одновременно. Думается, что решение этой проблемы состоит только в создании специальной программы по обучению должностных лиц, издающих нормативные акты, обеспечение рабочих мест электронными правовыми базами данных, постоянное совершенствование уровня образования юридического отдела конкретного органа.

Следующим шагом в укреплении законности вышеупомянутых органов может стать вопрос предоставления органам прокуратуры права законодательной инициативы.

В соответствии со ст. 8 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" 1992 г. Генеральному прокурору Российской Федерации было предоставлено право законодательной инициативы. Это право было предоставлено также прокурорам республик в составе Российской Федерации. Каждый из них вправе был использовать предоставленные ему полномочия в пределах своей компетенции. Им также было предоставлено право обратиться в Верховный Совет соответствующего уровня по вопросам, требующим толкования Закона.

В принятой 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации Генеральный прокурор РФ и прокуроры республик не значатся среди субъектов законодательной инициативы (ст. 104). Так как никакие законы не могут противоречить Конституции, во вновь принятом 18 октября 1995 г. Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" не нашла отражения законодательная инициатива Генерального прокурора РФ и прокуроров республик. Тем не менее, полагая, что Генеральный прокурор РФ и нижестоящие прокуроры не могут стоять в стороне от законотворческой деятельности, законодатель принимает следующее решение, сформулированное в ст. 9 Закона о прокуратуре: "Прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов".

Разумеется, и в этом качестве предложения прокуроров о принятии новых законов, изменении и дополнении уже действующих рассматриваются со всем вниманием. Однако, вероятно, право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ и прокуроров республик необходимо закрепить в Конституции и в Законе "О прокуратуре Российской Федерации". Предоставление прокурорам указанного выше ранга законодательной инициативы означало бы обязанность законодательных органов Российской Феде рации и республик в составе Российской Федерации включить в обязательном порядке представленный ими законопроект в повестку дня законодательного органа. Право законодательной инициативы Генерального прокурора Российской Федерации, прокуроров республик следует рассматривать не как их волеизъявление, а как исполнение ими служебного долга по совершенствованию законодательства и укреплению законности. Если прокурор как блюститель законности усматривает, что тот или иной закон не отвечает требованиям жизни, он вносит предложение о принятии нового закона, а при необходимости внести изменения или дополнения в действующие законы, он обязан использовать предоставленное ему право законодательной инициативы.

Предлагаемое наделение соответствующих прокуроров правом законодательной инициативы обусловлено тем, что они, осуществляя надзор за точным и единообразным исполнением законов, могут более квалифицированно, чем другие государственные органы и должностные лица, судить об эффективности и актуальности того или иного закона. К тому же далеко не все области государственного, экономического и социально-культурного строительства в условиях реализации правовой реформы получили свое законодательное регулирование. Эти пробелы законодательства должны быть восполнены. По предложениям Генерального прокурора Российской Федерации, внесенные в порядке законодательной инициативы, многие из этих проблем нашли свое положительное решение.

Необходимо также развивать практику договорного взаимодействия органов прокуратуры и законодательных, исполнительных органов власти.

В этом плане показательным служит пример республики Тыва. Здесь в апреле 2001 г. подписано соглашение между парламентом Тывы (Верховным Хуралом) и прокуратурой республики, которое позволит повысить эффективность работы по приведению законодательных актов Тывы в соответствие с федеральным законодательством.

Как отметил председатель парламента, Шолбан Кара-оол, такое соглашение существовало и прежде. Оно позволило, к примеру, за 2000 год по протестам и представлениям прокуратуры республики внести поправки более чем в 40 законов Тывы.
Однако в соответствии с новым документом, помимо надзора за уже принятыми Хуралом нормативно-правовыми актами, прокуратура республики взяла на себя обязательства проводить правовую экспертизу еще при разработке законопроектов, затрагивающих наиболее важные для жизни Тывы сферы. Они касаются прежде всего работы органов государственной власти, органов местного самоуправления, избирательных прав граждан, а также взымания налогов и сборов. По мнению председателя Хурала, привлечение специалистов прокуратуры к разработке законов позволит гарантировать ``их правовую чистоту``.
Прокурор республики Степан Мосияш, в свою очередь, заметил, что совместная работа позволит уже к июлю 2001 года завершить все необходимые процедуры по приведению всей нормативно-правовой базы Тывы в полное соответствие с законодательством Российской Федерации61.

Заключение

Прокуратура — это специальный орган, на который возложены обязанности по надзору за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, другими организациями.

Ее деятельность осуществляется в специфических формах:

проверка законности актов, изданных (принятых) органом за определенный период времени (квартал, полугодие, год);
осуществление внеплановых проверок;
привлечение к ответственности должностных лиц;
поддержание государственного обвинения в суде;
разрешение жалоб граждан;
принесение протеста на незаконные нормативные акты и индивидуальные решения государственных органов, должностных лиц, учреждений и организаций;
обращение с исками в суд в целях защиты прав и законных интересов граждан и организаций;
участие в нормотворческой деятельности;
участие в правовом воспитании граждан.

Реализации вышеперечисленных функций мешают следующие обстоятельства:

Нечетко указаны цели функционирования прокуратуры и приоритетные направления ее деятельности в Законе о прокуратуре и других нормативных актах.
Эффективность предписаний органов прокуратуры по восстановлению законности далеко не столь высока, как это пытаются представить прокурорские работники. Их обращения по закону вовсе не обязательны к исполнению. Окончательное решение принимает суд, если конечно, местные власти или руководители предприятий добровольно не прислушаются к мнению прокуратуры. Более того, зачастую, особенно в регионах, местная администрация вообще не принимает во внимание протесты прокуроров на свое нормотворчество.
По мнению многих юристов и политиков, прокуратура находится в сильной зависимости от исполнительной власти.
Часто функции государственного обвинителя выполняют сотрудники, не умеющие работать в такой публичной сфере, как суд. Поэтому противостояние стороне защиты зачастую выглядит не убедительно.
Низкий уровень участия прокуратуры в нормотворческой деятельности.
Низкий уровень информативности прокурорских работников о нарушениях в органах законодательной и исполнительной власти других регионов.
Недостаточная мотивация прокуроров по оперативному выявлению и реагированию на факты несоответствия нормативно-правовых актов федеральному законодательству.
Отсутствие профильного образования у довольно большой части прокурорских работников.
Не всегда достаточный инструментарий по приведению нормативных актов в соответствие с федеральным законодательством и привлечению виновных лиц к ответственности.

В связи с этим, предлагается осуществить необходимые преобразования по повышению эффективности работы прокуратуры:

Осуществление систематизации законодательства. Четко регламентировать указанные в Законе о прокуратуре РФ полномочия, предусмотреть их в законах субъектов Федерации, в нормативно-правовых актах местного самоуправления.
Улучшение взаимодействия с другими контрольными органами (Минюстом, институтом представителей Президента и т.п.). Важнейшим условием представляется равенство участников при разработке и реализации совместных мероприятий, принятие совместных решений по обоюдному согласию. Регулярный взаимный обмен информацией.
Знакомство прокурорских работников с практикой надзора и приведения в соответствие нормативно-правовых актов других регионов РФ. Создание общей правой базы по Российской Федерации на примере интернет сайта http://nadzor.vvsu.ru. Предоставление доступа к уже существующим базам данных рядовых сотрудников прокуратуры.
Направление разработанных прокуратурой проектов законов, иных нормативных актов на рассмотрение в соответствующие органы в масштабах как Российской Федерации, так и ее субъектов в городах, районах и с правом давать заключение о соответствии Конституции и законам РФ проектов законов, иных нормативных актов, находящихся на рассмотрении органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.
Участие прокуроров в заседаниях органов представительной власти субъектов Федерации, местного самоуправления, у глав администраций, установление при этом противоречий закону в проектах правовых актов, высказывание замечаний при их обсуждении.
Предоставление Генеральному прокурору права законодательной инициативы и права обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ о конституционности нормативных актов.
Повышение мотивации прокурорских работников в оперативном выявлении и реагировании на факты несоответствия нормативно-правовых актов.
Повышение эффективности методов прокурорского реагирования. Целесообразно предусмотреть в Законе такие формы реагирования, как устные протесты и предложения о незамедлительном устранении нарушений законности при согласии руководителей исполнить эти требования.
Важно указать в Законе о прокуратуре, что нерассмотрение протеста в установленный законом срок приостанавливает действие опротестованного акта.
В приказах, указаниях, рекомендациях Генерального прокурора РФ следует определить, что в резолютивной части представлений и протестов возможно вносить предложения как об отмене незаконных актов и иных юридически значимых документов, принятии действенных мер к устранению нарушений законности и способствующих им обстоятельств, так и о восстановлении нарушенных прав, законных интересов потерпевших, дисциплинарной и материальной ответственности должностных лиц.
Повышение эффективности деятельности прокуроров по поддержанию государственного обвинения в судах. Направление прокурорских работников на обучение по переподготовке и повышению квалификации в специализированные учебные заведения.
Развитие практики договорного взаимодействия органов прокуратуры и законодательных, исполнительных органов власти.

Представляется, что более четкое определение в Конституции РФ и конституционном федеральном законе о прокуратуре места и роли прокурорского надзора в современный период с учетом исторического опыта и настоящих реалий, закрепление ее основных функций, продуманное разграничение полномочий прокурорских и судебных органов, создание оптимальных условий деятельности прокуратуры, внимательное отношение к кадрам – именно та совокупность факторов, которая призвана обеспечить повышение эффективности работы всех звеньев прокурорской системы.

Список нормативных актов и литературы

Конституция Российской Федерации. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА*М, 1998.
Бюджетный кодекс Российской Федерации. – М.: Экмос, 2000.
Гражданский кодекс. Часть первая, часть вторая. - М.: Герда, 2000.
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 №2202-1 (в редакции Федерального закона от 17.11.1995 №168-ФЗ) с последующими изменениями и дополнениями // #G0Российская газета N 39, 18.02.92, #G0N 30, 17.02.99, #G0N 233, 24.11.99, #G0N 1-3, 05.01.2000.
Федеральный закон РФ #G0#M12291 9000344#S от 28.06.91 N 1499-1 «#G0О медицинском страховании граждан в Российской Федерации (с изменениями и дополнениями на 1 июля 1994 года)#M12291 9000344#S// #G0Российская газета, 23.07.91 #G0#M12291 9000345#S.
Федеральный закон РФ #G0от 21.06.95 N 91-ФЗ «#G0О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"»// #G0Российская газета N 122, 27.06.95.
Федеральный закон РФ #G0от 28.08.95 N 154-ФЗ “#G0Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с изменениями на 4 августа 2000 года)// #G0Российская газета, N 170, 01.09.95; #G0N 79, 25.04.96; #G0N 232, 04.12.96; #G0N 55, 20.03.97; #G0N 152, 08.08.2000.
Федеральный конституционный закон#S от 31.12.96 N 1-ФКЗ “ #G0О судебной системе Российской Федерации ”// #G0Российская газета N 3, 06.01.97.
Федеральный закон РФ «#G0Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (с изменениями на 29 июля 2000 года)»// #G0Российская газета, N 206, 19.10.99; #G0N 147, 01.08.2000.
Федеральный закон «#G0О пожарной безопасности» (с изменениями на 7 ноября 2000 года) #G0от 21.12.94 N 69-ФЗ// #G0Российская газета N 3, 05.01.95; #G0N 78, 24.04.96; #G0N 15, 27.01.98; #G0N 215, 09.11.2000.
Федеральный закон «#G0Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (с изменениями на 8 июля 1999 года) #G0от 27.12.91 N 2118-1// #G0Российская газета N 56, 10.03.92; #G0N 107, 05.06.93; #G0N 125, 06.07.94; #G0N 144, 29.07.97; #G0N 147, 05.08.98; #G0N 148-149, 06.08.98; #G0N 147, 05.08.98; #G0N 148-149, 06.08.98; #G0N 203, 24.10.98; #G0N 222, 21.11.98; #G0N 249, 31.12.98; #G0N 30, 17.02.99; #G0N 115, 19.06.99; #G0N 134, 14.07.99.
Федеральный закон «#G0О Федеральном бюджете на 1999 год» (с изменениями на 2 января 2000 года) #G0от 22.02.99 N 36-ФЗ// #G0Российская газета, N 36, 25.02.99; N 39, 02.03.99; #G0N 129, 07.07.99; #G0N 139, 21.07.99; #G0N 213, 27.10.99; #G0N 232, 23.11.99; #G0N 1-3, 05.01.2000; #G0N 6, 11.01.2000.
Федеральный закон «#G0О федеральном бюджете на 2000 год» (с изменениями на 5 августа 2000 года) #G0от 31.12.99 N 227-ФЗ// #G0Российская газета, N 1-3, 05.01.2000; N 11, 18.01.2001; N 13, 19.01.2000; N 14, 20.01.2000; #G0N 152, 08.08.2000.
Федеральный закон «#G0Об охране окружающей природной среды» (с изменениями на 30 марта 1999 года) #G0от 19.12.91 N 2060-1// #G0Российская газета N 51, 03.03.92; #G0Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ N 10, 05.03.92, ст. 459; #G0Российская газета, N 64-65, 06.04.99.
Постановление Конституционного Суда РФ#S от 16.06.98 N 19-П «#G0По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»// #G0Российская газета, N 121, 30.06.98.
Постановление Конституционного Суда РФ#S от 01.02.96 N 3-П #G0по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области// #G0Собрание законодательства Российской Федерации N 7, 12.02.96.
Постановление Правительства РФ#S от 24.12.94 N 1418 «#G0О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изменениями на 11 апреля 2000 года)// #G0Российская газета N 4, 06.01.95; #G0N 93-94, 15.05.97; #G0N 238, 10.12.97; #G0N 82-83, 27.04.2000.
Приказ Минюста России#S от 19.05.98 N 57 «#G0О проведении в Министерстве юстиции Российской Федерации юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»// #G0Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации, N 5-6, 1998.
Положение «О территориальном фонде обязательного медицинского страхования», утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 24.02.93 №4543-1// #G0Российская газета от 28.04.93
Указ Президента РФ#S от 13.05.00 N 849 «#G0О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (с изменениями на 9 сентября 2000 года)»// #G0Российская газета, N 92-93, 16.05.2000; #G0Собрание законодательства Российской Федерации, N 38, 18.09.2000.
Басков В. И. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов с приложением нормативных актов. - М.: Издательство ЗЕРЦАЛО, 1998.
Беркович Е. Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов. – М.: Экспертное бюро-М, 1998.
Большая российская юридическая энциклопедия// в ред. ЗАО "ВК-КОДЕКС".
Витрук Н. В. Законность: понятие, защита и обеспечение. Общая теория права. Курс лекций. - Нижний Новгород, 1993.
Вопросы прокурорского надзора. Сборник научных трудов. – М.: Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1972.
Емельянов С. А. Предупреждение правонарушений средствами общего надзора прокуратуры. – М., 1980.
Ефремов А. Ф. Единство законности – важнейшее условие ее соблюдения// Юридический вестник. 1999. №4.
Законность в Российской Федерации. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, Спарк, 1998.
Казимирчук В. П., Кудрявцев В. Н. Современная социология права: Учебник для вузов. – М.: Юристъ, 1995.
Коберский Ю. П. В интересах обеспечения единого правового пространства// Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. №12. 2000.
Лисюткин А. Б. Теория государства и права. Курс лекций. Саратов, 1995.
Митюков Н. Послание Конституционного Суда: критический взгляд на состояние законности// Российская Юстиция. 2000. №7.
Обзор практики участия прокуроров в рассмотрении судами гражданских дел о нарушениях избирательного законодательства в Российской Федерации. – М.: Управление методического обеспечения Генеральной прокуратуры Российской Федерации НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, 2000.
Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М.: «Экзамен», 2000.
Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебник под ред. Ю. Е. Винокурова. – М.: Издательство МНЭПУ, 1998.
Прокурорский надзор в Российской Федерации под ред. В. И. Рохлина. – СПб.: Санкт-Петербургский институт экспертов, 2000.
Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов. Выпуск 1. Часть 1. –М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ, 1999.
Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов. Выпуск 1. Часть 2. –М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ, 1999.
Теория государства и права: Учебник [М. М. Рассолов, А. Б. Венгеров, В. Е. Чиркин и др.]. – М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2000.
Теория государства и права: Учебник для вузов / [С. С. Алексеев, С. И. Архипов, В. Н. Корельский и др.]. – 2-е изд., изм. и доп. – М.: НОРМА-Инфра-М, 2000.
Тихомиров Ю. А. Критерии законности правовых актов// Право и экономика. 1997. №19-20.
Халфина Р. О. Почему не работает закон// Журнал российского права. 1997. №4.
Шинкин А. Одна страна - один закон// Российская газета. 14 июня 2000 г. №113.

1 Теория государства и права: Учебник для вузов / [С. С. Алексеев, С. И. Архипов, В. Н. Корельский и др.]. – 2-е изд., изм. и доп. – М.: НОРМА-Инфра-М, 2000. С. 454.

2 Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. – М.: НОРМА-Инфра-М, 2000, С. 312.

3 Ефремов А. Ф. Едиство законности – важнейшее условие ее соблюдения// Юридический вестник. 1999. №4. С. 11.

4 Большая российская юридическая энциклопедия// в ред. ЗАО "ВК-КОДЕКС".

5 Лисюткин А. Б. Теория государства и права. Курс лекций. Саратов, 1995. С. 423.

6 Витрук Н. В. Законность: понятие, защита и обеспечение. Общая теория права. Курс лекций. - Нижний Новгород, 1993, с. 523.

7 Большая российская юридическая энциклопедия// в ред. ЗАО "ВК-КОДЕКС".

8 Теория государства и права: Учебник [М. М. Рассолов, А. Б. Венгеров, В. Е. Чиркин и др.]. – М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2000. С. 346.

9 Законность в Российской Федерации. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, Спарк, 1998. С. 4.

10 Теория государства и права: Учебник для вузов / [С. С. Алексеев, С. И. Архипов, В. Н. Корельский и др.]. – 2-е изд., изм. и доп. – М.: НОРМА-Инфра-М, 2000. С. 459.

11 Теория государства и права: Учебник [М. М. Рассолов, А. Б. Венгеров, В. Е. Чиркин и др.]. – М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2000. С. 351.

12 Теория государства и права: Учебник [М. М. Рассолов, А. Б. Венгеров, В. Е. Чиркин и др.]. – М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2000. С. 352.

13 Ефремов А. Ф. Единство законности – важнейшее условие ее соблюдения// Юридический вестник. 1999. №4.

14 Теория государства и права: Учебник для вузов / [С. С. Алексеев, С. И. Архипов, В. Н. Корельский и др.]. – 2-е изд., изм. и доп. – М.: НОРМА-Инфра-М, 2000. С. 462.

15 Теория государства и права: Учебник [М. М. Рассолов, А. Б. Венгеров, В. Е. Чиркин и др.]. – М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2000. С. 352.

16 Законность в Российской Федерации. – М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, Спарк, 1998. С. 12.

17 Теория государства и права: Учебник для вузов / [С. С. Алексеев, С. И. Архипов, В. Н. Корельский и др.]. – 2-е изд., изм. и доп. – М.: НОРМА-Инфра-М, 2000. С. 480.

18 Казимирчук В. П., Кудрявцев В. Н. Современная социология права: Учебник для вузов. – М.: Юристъ, 1995. С. 46.

19 Теория государства и права: Учебник для вузов / [С. С. Алексеев, С. И. Архипов, В. Н. Корельский и др.]. – 2-е изд., изм. и доп. – М.: НОРМА-Инфра-М, 2000. С. 456.

20 Теория государства и права: Учебник [М. М. Рассолов, А. Б. Венгеров, В. Е. Чиркин и др.]. – М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2000. С. 346.

21 Теория государства и права: Учебник для вузов / [С. С. Алексеев, С. И. Архипов, В. Н. Корельский и др.]. – 2-е изд., изм. и доп. – М.: НОРМА-Инфра-М, 2000. С. 468.

22 Теория государства и права: Учебник [М. М. Рассолов, А. Б. Венгеров, В. Е. Чиркин и др.]. – М.: Закон и право, ЮНИТИ, 2000. С. 346.

23 О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 №2202-1 (в редакции Федерального закона от 17.11.1995 №168-ФЗ) с последующими изменениями и дополнениями // #G0Российская газета N 39, 18.02.92, #G0N 30, 17.02.99, #G0N 233, 24.11.99, #G0N 1-3, 05.01.2000.

24 #G0Конституция Российской Федерации. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА*М, 1998.

25 Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М.: «Экзамен», 2000. С. 172.

26 Басков В. И. Курс прокурорского надзора. Учебник для студентов юридических вузов и факультетов с приложением нормативных актов. - М.: Издательство ЗЕРЦАЛО, 1998. С. 298.

27 Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М.: «Экзамен», 2000. С. 172.

28 Емельянов С. А. Предупреждение правонарушений средствами общего надзора прокуратуры. – М., 1980. С. 74.

29 Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. - М.: «Экзамен», 2000. С. 174.

30 Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебник под ред. Ю. Е. Винокурова. – М.: Издательство МНЭПУ, 1998. С. 67.

31 Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов. Выпуск 1. Часть 1. –М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ, 1999. С. 17.

32 Прокурорский надзор. Курс лекций и практикум. Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М.: «Экзамен», 2000. С. 178.

33 Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов. Выпуск 1. Часть 2. –М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ, 1999. С. 110.

34 Вопросы прокурорского надзора. Сборник научных трудов. – М.: Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1972. С 181.

35 Комментарий к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации».- М.: Норма 1996. С. 224.

36 Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов. Выпуск 1. Часть 2. –М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ, 1999. С. 123.

37 Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов. Выпуск 1. Часть 2. –М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной Прокуратуре РФ, 1999. С. 124.

38 Конституция Российской Федерации. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА*М, 1998.

39 Коберский Ю. П. В интересах обеспечения единого правового пространства// Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. №12. 2000. C. 11.

40 #G0#M12291 9000358Постановление Конституционного Суда РФ#S от 01.02.96 N 3-П #G0по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области// #G0Собрание законодательства Российской Федерации N 7, 12.02.96.

41 #G0#M12291 9000347Постановление Правительства РФ#S от 24.12.94 N 1418 «#G0О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изменениями на 11 апреля 2000 года)// #G0Российская газета N 4, 06.01.95; #G0N 93-94, 15.05.97; #G0N 238, 10.12.97; #G0N 82-83, 27.04.2000.

42 Федеральный закон РФ #G0#M12291 9000344#S от 28.06.91 N 1499-1 «#G0О медицинском страховании граждан в Российской Федерации (с изменениями и дополнениями на 1 июля 1994 года)#M12291 9000344#S// #G0Российская газета, 23.07.91 #G0#M12291 9000345#S.#G0#M12291 9000345 #G0 #G0#M12291 9000345#S

43 Положение «О территориальном фонде обязательного медицинского страхования», утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 24.02.93 №4543-1// #G0Российская газета от 28.04.93.

44 Федеральный закон РФ #G0от 21.06.95 N 91-ФЗ «#G0О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"»// #G0Российская газета N 122, 27.06.95.

45 #G0#M12291 901761144Федеральный конституционный закон#S от 31.12.96 N 1-ФКЗ “ #G0О судебной системе Российской Федерации ”// #G0Российская газета N 3, 06.01.97

46 Федеральный закон РФ #G0от 28.08.95 N 154-ФЗ “#G0Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” (с изменениями на 4 августа 2000 года)// #G0Российская газета, N 170, 01.09.95; #G0N 79, 25.04.96; #G0N 232, 04.12.96; #G0N 55, 20.03.97; #G0N 152, 08.08.2000.

47 #G0#M12291 9000358Постановление Конституционного Суда РФ#S от 16.06.98 N 19-П «#G0По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»// #G0Российская газета, N 121, 30.06.98.

48 Коберский Ю. П. В интересах обеспечения единого правового пространства// Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. №12. 2000. C. 16.

49 #G0#M12291 9000352Указ Президента РФ#S от 13.05.00 N 849 «#G0О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе (с изменениями на 9 сентября 2000 года)»// #G0Российская газета, N 92-93, 16.05.2000; #G0Собрание законодательства Российской Федерации, N 38, 18.09.2000.

50 Постановление Конституционного Суда РФ#S от 16.06.98 N 19-П «#G0По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»// #G0Российская газета, N 121, 30.06.98.

51 Гражданский кодекс. Часть первая, часть вторая. - М.: Герда, 2000.

52 Федеральный закон РФ #G0#M12291 9000344#S от 28.06.91 N 1499-1 «#G0О медицинском страховании граждан в Российской Федерации (с изменениями и дополнениями на 1 июля 1994 года)#M12291 9000344#S// #G0Российская газета, 23.07.91 #G0#M12291 9000345#S.

53 Бюджетный кодекс Российской Федерации. – М.: Экмос, 2000.

54 Федеральный закон «#G0О Федеральном бюджете на 1999 год» (с изменениями на 2 января 2000 года) #G0от 22.02.99 N 36-ФЗ// #G0Российская газета, N 36, 25.02.99; N 39, 02.03.99; #G0N 129, 07.07.99; #G0N 139, 21.07.99; #G0N 213, 27.10.99; #G0N 232, 23.11.99; #G0N 1-3, 05.01.2000; #G0N 6, 11.01.2000.

55 Федеральный закон «#G0О федеральном бюджете на 2000 год» (с изменениями на 5 августа 2000 года) #G0от 31.12.99 N 227-ФЗ// #G0Российская газета, N 1-3, 05.01.2000; N 11, 18.01.2001; N 13, 19.01.2000; N 14, 20.01.2000; #G0N 152, 08.08.2000.

56 Федеральный закон «#G0Об охране окружающей природной среды» (с изменениями на 30 марта 1999 года) #G0от 19.12.91 N 2060-1// #G0Российская газета N 51, 03.03.92; #G0Ведомости Съезда НД РФ и ВС РФ N 10, 05.03.92, ст. 459; #G0Российская газета, N 64-65, 06.04.99.

57 Постановление Правительства РФ «#G0О Федеральном экологическом фонде Российской Федерации и экологических фондах на территории Российской Федерации» #G0от 29.06.92 N 442// в ред. ЗАО "ВК-КОДЕКС".

58 Федеральный закон РФ «#G0Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (с изменениями на 29 июля 2000 года)»// #G0Российская газета, N 206, 19.10.99; #G0N 147, 01.08.2000.

59 Федеральный закон «#G0О пожарной безопасности» (с изменениями на 7 ноября 2000 года) #G0от 21.12.94 N 69-ФЗ// #G0Российская газета N 3, 05.01.95; #G0N 78, 24.04.96; #G0N 15, 27.01.98; #G0N 215, 09.11.2000.

60 Федеральный закон «#G0Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (с изменениями на 8 июля 1999 года) #G0от 27.12.91 N 2118-1// #G0Российская газета N 56, 10.03.92; #G0N 107, 05.06.93; #G0N 125, 06.07.94; #G0N 144, 29.07.97; #G0N 147, 05.08.98; #G0N 148-149, 06.08.98; #G0N 147, 05.08.98; #G0N 148-149, 06.08.98; #G0N 203, 24.10.98; #G0N 222, 21.11.98; #G0N 249, 31.12.98; #G0N 30, 17.02.99; #G0N 115, 19.06.99; #G0N 134, 14.07.99.

61 Тувинские органы власти работают над приведением республиканского законодательства в соответствие с федеральным// РИА «Новости». Горячая линия 1, 07.05.2001, 1605018

Приложение №1

В Ленинградский областной суд прокурор Ленинградской области

О признании ст. 55 областного закона «Об областном бюджете Ленинградской области на 2000 г.» от 31.12.99г. в части утверждения сметы доходов и расходов территориального экологического фонда Ленинградской области, как противоречащую требованиям федерального законодательства, недействующей, не подлежащей применению.

Заинтересованное лицо:

Законодательное Собрание Ленинградской области

ЗАЯВЛЕНИЕ .

в порядке ст.41 ГПК РСФСР и п.З ст.22, ст. 27 Федерального Закона «О прокуратуре РФ»

31.12.99г. Законодательным Собранием Ленинградской области принят областной закон «Об областном бюджете Ленинградской области на 2000г».

В статье 55 областного закона «Об областном бюджете Ленинградской области на 2000г» указано, что смету доходов и расходов территориального экологического фонда Ленинградской области утвердить согласно приложению № 25.

Данное положение ст. 55 названного областного закона следует признать как противоречащее требованиям федерального законодательства, недействующее, не подлежащее применению по следующим основаниям:

В соответствии со ст. 10 Федерального закона РФ «О федеральном бюджете на 1999г» и ст. 9 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000г». - рекомендовано субъектам РФ консолидировать в соответствующих бюджетах (включить в соответствующие бюджеты) средства внебюджетных фондов, образованных в соответствии с решениями законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов РФ.

В 1999г. на основании ст. 58 областного закона «Об областном бюджете Ленинградской области на 1999г», - средства внебюджетного экологического фонда Ленинградской области были включены в областной бюджет. Между тем, какого-либо нормативного акта о ликвидации внебюджетного экологического фонда и о создании бюджетного экологического фонда, а также Положения о бюджетном экологическом фонде, издано не было. Расчетный счет бюджетного экологического фонда также открыт не был.

Постановлением Губернатора Ленинградской области № 310-пг от 20.07.2000г., -внебюджетный экологический фонд переименован в Государственное управление «Территориальный экологический фонд Ленинградской области», т.е. через 1,5 года после включения внебюджетного экологического фонда в областной бюджет, однако в органах юстиции бюджетный экологический фонд зарегистрирован не был, несмотря на то, что в ст. 51 ГК РФ определено, что юридическое лицо подлежит государственной регистрации и считается созданным только с момента государственной регистрации.

В соответствии со ст. 55 областного закона «Об областном бюджете Ленинградской области на 2000г», - утверждена смета доходов и расходов территориального экологического фонда Ленинградской области согласно приложения № 25., где указано, что отчисления в размере 60% производятся во внебюджетные экологические фонды муниципальных образований Ленинградской области.

Учитывая, что территориальный экологический фонд до настоящего времени не создан в соответствии с требованиями действующего законодательства, то смета расходов и доходов утверждена на несуществующее юридическое лицо.

Кроме того, поскольку в силу ст. 21 Закона РСФСР от 19.12.91 г. «Об охране окружающей природной среды» и постановления Правительства РФ от 29.06.92г. № 442 «О федеральном экологическом фонде РФ и экологических фондах на территории РФ», - средства местных внебюджетных экологических фондов не являются муниципальной собственностью и органы местного самоуправления не вправе ими распоряжаться, поэтому производить отчисления во внебюджетные экологические фонды муниципальных образований является неправомерным.

Более того, согласно п. З ст. 21 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», - средства внебюджетных экологических фондов зачисляются на специальные счета указанных фондов в учреждениях банков и 60 % направляются на реализацию природо-охранительных мероприятий местного значения, а не в экологические бюджетные фонды муниципальных образований.

В соответствии со ст. 76 Конституции РФ, - законы и иные нормативные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, правовой акт субъекта Федерации должен быть приведен в соответствие с федеральным законодательством.

12.09.2000г. на указанное положение ст. 55 названного областного закона прокурором принесен протест.

Постановлением Законодательного Собрания Ленинградской области № 288 от 26.09.2000г. протест прокурора удовлетворен не был.

На основании изложенного, руководствуясь ст.41 ГПК РСФСР и п.З ст.22, ст.27 Федерального закона «О прокуратуре РФ»

ПРОШУ:

Признать ст. 55 областного закона «Об областном бюджете Ленинградской области на 2000г» в части утверждения сметы доходов и расходов территориального экологического фонда, как противоречащую требованиям федерального законодательства, недействующей, не подлежащей применению.

Прокурор Ленинградской области Ю. А. ПРОКОФЬЕВ

Государственный советник юстиции

2 класса

Приложение №2

В Ленинградский областной суд прокурор Ленинградской области

О признании отдельных положений Закона Ленинградской области «Устав Ленинградской области» от 27 октября 1994 года (в редакции законов Ленинградской области от 03.06.97 № 11-оз, от 22.09.98 № 30-оз, от 15.12.98 № 44-оз, от 15.12.98 № 46-оз, от 20.05.1999 № Зб-оз, от 08.10.1999 № 55-оз)как противоречащих требованиям федерального законодательства недействующими, не подлежащими применению

ЗАЯВЛЕНИЕ

в порядке ст. 41 ГПК РСФСР и п.З ст. 22, ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»

27.10.1994г. Законодательным Собранием Ленинградской области принят Областной закон «Устав Ленинградской области».

1. Согласно части 1 ст.29-6 Устава области: «В случаях невозможности исполнения Первым вице-губернатором Ленинградской области обязанностей Губернатора Ленинградской области (отставка, длительная нетрудоспособность, смерть и т.д.) Законодательное Собрание Ленинградской области по собственной инициативе утверждает временно исполняющим обязанности Губернатора Ленинградской области одного из вице-губернаторов Ленинградской области (члена Правительства Ленинградской области), вплоть до вступления в должность вновь избранного Губернатора Ленинградской области».

Указанная норма в части досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации из-за длительной нетрудоспособности, и т.д., как противоречащая федеральному законодательству, должна быть признана недействующей и не подлежащей применению по следующим основаниям.

Часть 1 ст. 19 Федерального Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и

не содержит такого основания, как «длительная нетрудоспособность». Кроме того, указание в Уставе области формулировки: «и т.д.» недопустимо, поскольку перечень оснований досрочного прекращения полномочий, данный в законе, исчерпывающий и расширительному толкованию не подлежит.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 41 ГПК РСФСР и п.З ст.22, ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»,

ПРОШУ:

Приложение №3

Губернатору Ленинградской

области

СЕРДЮКОВУ В.П.

ПРОТЕСТ

на п. 1.7. Распоряжения губернатора

Ленинградской области от 2.09.96г. № 104-рг

«О мерах по выполнению Закона РФ

«О пожарной безопасности» на территории

Ленинградской области».

Пунктом 1.7. Распоряжения губернатора Ленинградской области от 2.09.96г. № 104-рг «О мерах по выполнению Закона РФ «О пожарной безопасности» на территории Ленинградской области» утверждено Положение об обязательном отчислении в Управление государственной противопожарной службы ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области денежных средств в размере 0,5% от общей сметной стоимости работ по строительству, капитальному ремонту, реконструкции объектов, расширению, техническому переоснащению предприятий, зданий, сооружений и других объектов, за исключением работ, финансируемых за счет средств местных бюджетов.

Вышеуказанный пункт названного распоряжения противоречит действующему законодательству и подлежит отмене по следующим основаниям.

Статьей 10 Федерального закона «О пожарной безопасности» № 151-ФЗ от 22.08.95r. (с изменениями от 24.01.98г.) определено, что для выполнения возложенных на пожарную охрану задач органами местного самоуправления устанавливаются обязательные отчисления в размере 0,5% от общей сметной стоимости работ по строительству, капитальному ремонту, реконструкции объектов, расширению, техническому переоснащению предприятий, зданий, сооружений и других объектов, за исключением работ, финансируемых за счет средств местных бюджетов.

Однако распоряжением от 2.09.96г в нарушение ст. 10 Федерального закона «О пожарной безопасности» было утверждено вышеназванное Положение, в котором определена обязанность юридических и физических лиц производить отчисления в размере 0,5% для выполнения возложенных на пожарную охрану задач, несмотря на то, что данные отчисления имели право устанавливать только органы местного самоуправления.

Кроме того, статьями 19, 20, 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» не установлен такой вид налога, как налог (обязательные отчисления) на выполнение возложенных на пожарную охрану задач.

Подпунктом «ж» пункта 1 статьи 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» установлены целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций независимо

от их организационно-правовых форм на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели. Ставки в городах и районах устанавливаются соответствующими представительными органами власти. Следовательно, представительные органы власти местного самоуправления вправе устанавливать специальные целевые сборы, в том числе и на выполнение возложенных на пожарную охрану задач, что также не противоречит ст. 10 Федерального закона «О пожарной безопасности».

Таким образом, пункт 1.7 распоряжения № 104-рг от 2.09.96г. в части утверждения названного Положения, издан в нарушение требований федерального законодательства и подлежит отмене.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 23 Федерального Закона «О прокуратуре Российской Федерации»,

ПРЕДЛАГАЮ:

1. Внести изменения в распоряжение губернатора Ленинградской области от 2.09.96г. № 104-рг: пункт 1.7 распоряжения об утверждении Положения отменить

2. Протест подлежит рассмотрению в 10-дневный срок с момента поступления.

3. О результатах его рассмотрения сообщить в прокуратуру области в письменной форме.